简论人民政协政治监督重要作用及其实现路径

论文导读：
摘要：人民政协监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、倡议的方式进行的政治监督。认识人民政协监督作为政治监督的重要作用，需要辨析监督与群众监督、监督与政治监督两对概念的联系和区别。人民政协政治监督就是通过的方式对执政党的权力使用进行监督。人民政协依托制度有组织地履行政治监督职能，有利于营造干部清正、政府清廉、政治清明的良好氛围。在全面深化改革的新形势下，人民政协应侧重政治监督职能的理论和实践突破，选择好政治监督的实现路径，充分发挥好人民政协政治监督的独特优势。
关键词：人民政协；监督；政治监督；实现路径
1008-6269（2014）06-0038-05
2005年2月18日，颁发的《关于进一步加强中国领导的合作和政治协商制度建设的意见》指出：“中国与党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、倡议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”[1] 2006年2月8日，颁发《关于加强人民政协工作的意见》，将这个阐释沿用到人民政协，明确人民政协的监督就是政治监督[2]。探讨人民政协政治监督职能的重要作用和履行路径，是一个具有理论和实践价值的重大课题。

一、如何理解人民政协监督是政治监督

监督是中国特色社会主义政治实践的核心理由之一，“人民政协的监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分”[3]。认识人民政协监督在社会主义监督体系中的地位，需要辨析两对概念：一是监督与群众监督，二是监督与政治监督。

(一)人民政协监督是特殊的群众监督

从监督角度看当代中国的系统架构，可以从两个维度进行描述：一是以机构实体为特点的机制维度，如党的监督、人大监督、政府监督、政协监督、党派监督，等等；二是以运作方式为特点的属性维度，如法律监督、舆论监督、媒体监督、网络监督，等等。将这两个维度合起来，可以把它们分为执政党自身监督和群众监督两个大的类型。人民政协监督属于群众监督类型，但它又不等同于一般作用上的群众监督，具有特殊性。
群众监督是一个宽泛的概念，凡是公民或社会组织对于权力机构及其工作人员的监督，都可以包括在群众监督之内。理论上，信访、、反映理由、提出批评意见、申述等，都是群众监督的形式。随着改革开放的不断深入，人民群众自主意识和意识不断增强，表达监督诉求的愿望日益强烈，尤其是在电子网络技术广泛应用的新媒体时代，人人都是麦克风，人人都有发言权，群众监督的渠道拓宽了，手段便捷了，对象扩大了。但一般作用上的群众监督往往具有零碎化、个体性和随意性等特点，人民政协监督与一般作用上的群众监督不同之处在于它是一种依托制度的组织性监督行为。作为统一战线组织，人民政协广泛的代表性和巨大的包容性，决定了人民政协监督具有主体分布领域广泛、诉求表达群体广泛、机制参与渠道广泛等特点。以团体、政党、界别作为组织构成，为人民政协提供了全方位监督的有利条件；职能履行上的代表性、有序性和针对性，显示了人民政协监督是一种制度化的组织行为。

(二)人民政协监督职能需要从政治监督角度重新定位

监督与政治监督内容相通，但表现不同。在监督的概念中，“”主要代表方式。监督走路线，需要相应方式来体现人民的权利，监督反映的是“由谁来实施监督”。在政治监督的概念中，“政治”主要代表属性。监督包括领域、方面、类型等内容，需要相应属性来明确针对性，政治监督反映的是“监督什么”。由此可知，监督表现为监督形式，而政治监督则表现为监督内容。内容决定形式，形式服务内容。人民政协是监督与政治监督的统一，要求通过的形式反映政治的内容，按照政治的内容形成的形式。人民政协政治协商、监督、参政议政三项主要职能，体现的正是内容、形式和程序的规范。
从总体上看，目前相关文件对人民政协三项职能的阐述是清晰的，对人民政协的履职实践有重要的指导作用。然而，文件对监督的主要内容和形式的规范还不够科学。主要存在以下理由：一是监督的内容规定与政治协商、参政议政职能交叉重合。比如，关于“国家和地方的大政方针”“重大方针政策”“政治、经济、文化和社会发展中的重要理由”等内容，不仅笼统和难以准确把握，而且分别出现在三项职能的内容规定中，不同职能区别不明显。二是监督的形式规定与政治协商、参政议政职能交叉重合。在形式规定上，监督以提案、批评和倡议为主，政治协商以会议为主。但政协提案同时也是政治协商的主要形式，参政议政职能的规定中也包括“通过调研报告、提案、倡议或其他形式，向党和国家机关提出意见和倡议”[2]263。因此，委员提交提案、提出批评和倡议，究竟是在履行政治协商职能，还是参政议政、监督职能，形式上无法区分。三是监督性质与人大监督、政府监督区分度不显著。人民政协主要是通过对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要理由提出倡议和批评来发挥监督作用，但究竟哪些属于“大政方针”和“重要理由”？政协监督与人大监督、政府监督的区别是什么？没有明确规定。四是监督的具体内容规定有待进一步提炼。有关“党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”立意不高；有关“参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”属于人民政协自身工作检查和督促的内容，不应列入监督的范围。以上理由需要加以重新梳理和认真解决，其思路之一就是要从政治监督角度对人民政协监督进行定位。

(三)人民政协政治监督的核心是权力监督

从政治监督角度理解人民政协监督职能，关键是规范监督的内容。权力是政治的核心，权力监督便是人民政协政治监督的核心。要有效开展权力监督，必须清晰权力监督的路径，筑牢能够关住权力的制度笼子。人民代表大会制度、中国领导的合作和政治协商制度都承担着权力监督的功能，并形成了一套系统性的论文导读：
架构。人民政协作为中国领导的合作和政治协商的重要机构，无疑是政治制度层面一条很好的权力监督路径。人民政协政治监督可以解释为：通过的方式对执政党的权力使用进行监督。人民政协监督的主要内容可以概括为：执政党治国理政路线方针政策的制定和实施情况；公正公平行使权力的情况；干部清正、政府清廉、政治清明的情况；国家治理体系和治理能力建设的情况。这样概括的意图是凸显“政治监督”的特性，将人民政协监督聚焦在对执政党治国理政行为的监督上；优点是更加符合“互相监督”的本义，监督的立意更高。人民政协监督不属于执政党自身监督系统，其设计目标是开展包括党派在内的群众监督。因此，人民政协政治监督的侧重点应该放在执政党掌好权、用好权的监督上，目的是防止公共权力变异，堵住滥用权力的漏洞。