试述我国文化产业政策法律体系建设

论文导读：
党的十七届六中全会提出推动文化产业成为国民经济支柱性产业，并纳入国家“十二五”规划纲要。党的十八大站在全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义新胜利的战略高度，明确提出推动文化产业快速发展，进一步提高了文化产业在国民经济发展中的地位。随着我国文化产业快速发展，相应也对国家政策法律保障体系提出新的更高的要求。本文以文化体制改革为主线，深入分析了我国文化产业政策法律目前状况及存在理由，在此基础上提出了加快完善文化产业政策法律体系的策略倡议。

一、我国文化产业政策法律实践及成效

以文化体制改革为分水岭，我国文化产业政策法律体系建设可分为两个阶段：第一阶段系体制内管理方式调整（2002年以前），主要是事业体制内政府管理模式的局部调整，内容涉及扩大文化经营活动范围、规范市场经营行为等方面；第二阶段系文化体制的全面改革（2003年至今），以国务院陆续出台相关统领性文件为特征，明确确立了文化产业发展的市场性主导地位，内容多着眼于保障和推动。
在这期间，和地方政府颁布了一系列政策法律文件，其中具有代表性的包括：一是综合性规范文件，如《国务院关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》（国办发〔2003〕105号）、《国务院关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2008〕114号）、《国务院关于印发文化产业振兴规划的通知》（国发〔2009〕30号）等；二是税收政策文件，如《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策理由的通知》（财税〔2005〕1号）、《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策理由的通知》（财税〔2005〕2号）、《关于支持文化企业发展若干税收政策理由的通知》（财税〔2009〕31号）、《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》（财税〔2009〕34号）等；三是金融政策文件，如《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（银发〔2010〕94号）、《关于保险业支持文化产业发展有关工作的通知》（保监发〔2010〕109号）等；四是引导非公资本进入政策文件，如《关于文化领域引进外资的若干意见》（文办发〔2005〕19 号）、《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（国发〔2005〕10号）、《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》（文产发〔2012〕17号）等。
这些政策文件紧紧围绕文化体制改革需要及文化产业发展面对的现实理由进行设计，针对性强，覆盖面广，实施力度大，为推动文化体制改革、振兴文化产业发挥了积极作用。特别值得一提的是，部分文件从重难点理由着手，尝试提出系统性解决方案，取得了良好效果，如通过项目补助、贷款贴息、保费补贴、绩效奖励等直接投入方式为文化产业“输血”；坚持扶优扶强、培育大型骨干企业，优化文化产业布局；积极发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本进入文化产业领域；制订税收优惠政策，减轻中小文化企业负担，优化投资环境；建立金融扶持政策体系，推动文化资源与金融资本对接，培育和激发文化产业“造血”功能。总的来说，经过近10年的努力，我国已初步形成以政策为主、政策法律并行的文化产业政策法律体系。

二、我国文化产业政策法律建设存在的主要理由

从政策法律的完备性、专业性和可行性的角度来看，与国外成熟的文化产业政策法律体系相比，现阶段我国还存在一些不健全不完善的地方，主要包括以下几个方面：

(一)我国文化产业缺乏高阶位、统领性的法律

除《著作权法》《商标法》《专利法》《广告法》等是全国人大制定的法律外，其他文化产业政策法规以条例、规定、办法居多，这与我国文化产业发展的总体部署不完全协调。韩国文化产业发展模式与我国相似，都以政府产业发展政策为主导。但其不仅有统领文化产业发展的《文化产业振兴基本法》，而且具备细分产业振兴法，如游戏、电影、演出等一系列产业振兴法，法律阶位高，体系非常完备。

(二)我国文化产业政策的配套措施需进一步完善

有学者研究表明，我国文化产业政策在部分领域存在落地难的理由，如北京最新出台的《关于金融推动首都文化创意产业发展的意见》，提出“新三板挂牌企业将扩大至文化创意产业园区”，但在以往的实际操作中，新三板只是倾向于动漫、网游等高新技术文化创意企业，要切实落实新的政策，必须针对文化创意园区在新三板上市标准、审批程序等方面出台具体细则。日本文化产业法律法规的一个突出特点就是具有较强的可操作性。一般每颁布一部新的法律，都会有更具体的措施相配套，如《关于文化艺术振兴的基本方针》就是与《文化艺术振兴基本法》相配套的措施，《知识产权战略大纲》是与《知识产权基本法》相配套的解决方案。
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国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要明确提出要“形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局”。但现实是非公有资本参与文化产业的比例相对较低，国家出台的相关激励政策较少，使之没有发挥出应有的作用。相比之下，美国文化产业发展模式以“大文化”思维和市场化运作为特点，主要通过税收优惠和基金管理吸引社会资本。政府不设立文化管理机构，不对文化进行特殊的规划和保护，即便是非营利文化机构，对项目提供的经费也不超过50%，其余部分由申请者从政府以外的机构来筹集，以为更多外来资金投入文化产业创造条件。目前社会资本已成为美国文化产业发展的主要资金来源。

三、加强我国文化产业政策法律建设的策略思路

结合我国国情，在以上分析的基础上，可从以下两个方面着手：

(一)加快文化产业立法进程，健全我国文化产业振兴的政策法律体系

一是建立以文化产业基本法为主体，部门法为补充，地方政策法规相配套的法律体系。根据我国文化产业发展长期战略规划，做好顶层设计，加快制定文化产业基本法，用法律形式论文导读：
确立文化产业的战略地位并为其发展提供长期稳定的制度保障。部门法作为基本法的补充，主要针对细分文化产业领域，协调行政部门和综合性管理部门之间的关系，推动各项政策措施能够有效实施。在这一过程中，可鼓励一些发展速度快、资源优势强的地方，结合自身实际，先行制订地方性文化产业推动条例，进行地方立法探索与尝试。二是组织文化产业立法联合性大课题组，启动建立文化产业立法联席会议制度。准确把握我国文化产业振兴保障体系由政策向法律演进的动态趋势，借鉴日、韩等国文化产业立法经验，加快对现有政策法律进行梳理。将我国文化产业政策中一些成功有效的实践经验进行推广并上升为法律，研究制订具有科学、规范、可行的法律文本，形成由政策向法律、由地方性法规向全国性法规阶梯型演进的政策法律体系建设机制。三是加强文化产业基础理论研究，确立文化产业法律关系的调整范围。随着文化与科技、旅游、体育等不断融合，文化新业态不断涌现，文化产业已成为动态发展的概念。在文化产业振兴立法项目中，如何既做到概念清晰明确又使相关内容具有一定的延展空间是一个亟待研究的技术性难题。这就要求进行文化产业和文化立法的基础理论研究，为文化产业立法提供学术支持。

(二)建立和完善文化产业政策的保障和激励措施

一是创新财政投入机制，建立健全配套投入政策。充分发挥和地方财政资金的杠杆作用，创新财政投入和使用方式，提高科学化管理水平。可借鉴韩国文化产业基金的经验，根据文化产业发展过程中的不同目标需求，通过细分相关专项资金的使用范围，创新投入机制，建立配套政策，不断提高资金投放的科学性、有效性。二是加大政策资金保障力度，打造文化产业高端人才队伍。加快拟定文化产业人才培训中长期规划及相关保障资金来源，明确不同阶段的目标、任务和实施计划，通过国际交流、部校合作等方式培养高端经营人才，培养既懂得文化产业项目管理、营销推广又精通资本运作的复合型人才等，着力打造高素质的文化产业人才队伍。三是发挥财政杠杆效应，推动文化与科技融合。针对《国家文化科技创新工程纲要》列举的重点支持领域，选取文化产业示范园区或文化产业示范基地作为平台，建立文化科技融合项目培育实验基地。充分发挥财政资金杠杆作用，综合运用多种方式带动社会资本投入文化科技相关领域，做好文化科技融合支撑计划的政策保障。四是完善税收优惠制度，加大税收支持力度。从税制、税率和税收结构等方面加快修订完善已有的文化产业税收政策，使之更符合我国文化企业发展实际。借鉴国外文化产业细分行业的税率优惠标准，加快研究制订细分行业税收优惠政策。简化税收优惠申报和审批程序。
（作者单位：中华人民共和国财政部）