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探讨流域生态补偿市场化的法律深思

论文导读:

流域生态补偿市场化的法律思考[摘 要]人们在使用流域生态系统时忽视了流域生态系统的服务价值,致使流域生态系统服务的受益者没有给予补偿、提供者也没有得到补偿,导致流域生态环境破坏严重。学者们普遍认为市场化的流域生态补偿应该是最佳选择。本文以我国的生态补偿市场化的法律理由为研究对象,从补偿主体、补偿方式和补偿标准等方面进行了研究,对完善相关的法律提供一些有益的借鉴。
  [关键词]流域;生态补偿;市场化
  []A [文章编号]1674-6848(2014)05-0063-05
  近年来,世界各地的极端生态与环境事件呈现范围广、类型多、危害大、频率高、强度大的趋势和特点,极大地威胁着人类存活,也严重地制约着经济和社会发展。我国环境保护的开展和世界环境保护的发展息息相关,并且由政府首先倡议进行。这使得我国环境保护的特点是政府主导型的,这一特点深刻地影响着包括环境法制建设在内的各种环境保护活动,生态补偿制度也是如此。我国生态补偿制度的形成发展,是学习和借鉴国外的经验,一直由政府自上而下的大力推行,先有制度,后有理论。然而,市场经济的发展使得经济活动日趋复杂,加之环境与经济发展的矛盾日趋激烈,由政府管制的生态补偿制度已明显不足。在这种情形下,实践中逐渐有了市场化生态补偿案例,这表明生态补偿的市场化在我国是有可能的。然而,目前我国这方面法律规定还属空白,所以,从法学角度对生态补偿市场化加以探讨是十分必要的。
  流域生态补偿,指流域生态系统服务的受益群体,依据一定标准对生态服务的提供者进行补偿。流域生态补偿既有着生态补偿概念和实践方面的共性,在主客体利益界定、补偿手段和方式、补偿标准核算等方面又具有特殊性。因而,必须建立流域生态补偿制度,明确流域补偿主体在生态保护和补偿领域内的权利和义务,从而实现对推动流域生态保护行为方给予鼓励,对破坏流域生态环境方给予处罚。本文从补偿主体、补偿标准、补偿方式等方面展开论述。
  一、补偿主体
  在生态补偿领域,生态产品具有公共物品的一般属性,因其非竞争特征而被过度使用,最终会导致“共用地悲剧”现象的产生。同时,生态产品所具有的非排他性特征,又会因其供给不足而出现“搭便车”的现象。因此,在生态补偿过程中,我们要明确补偿主体和受偿主体。补偿主体是指支付补偿的主体,受偿主体则是接受补偿的主体。建立流域生态补偿机制,必须首先确定生态补偿的主体。
  对于流域生态补偿主体的界定,有论者从行为的性质来界定,生态补偿的主体为流域生态的改善者和流域生态的毁坏者。也有论者认为,主要河流流域生态补偿主体,包括受益补偿主体和损害补偿主体。具体来讲,在受益补偿中,凡从流域生态服务中受益的主体均构成流域生态补偿受益者,具体包括下游企业、社会组织、个人、下游政府、上一级政府和 政府、非政府组织等;在损害补偿中,补偿主体为流域生态破坏者,或称为流域上游的超标排污者,具体包括上游农户、社区居民、排污企业、当地政府、上一级政府和 政府等。①还有论者从水资源角度,将补偿主体分为得到利益的补偿主体和受到损害的补偿主体,具体包括从流域水资源中获利的主体和向外界排放污染物,影响流域水量、水质的主体,以及为水环境保护工作做出贡献的主体,一般为流域上游区域,他们为保障向下游提供持续可利用的水资源而实施水源保护措施,下游区域应予以补偿。
  笔者认为,建立流域生态补偿的市场机制,应将生态补偿的主体微观化,进一步明确与流域生态资源发生关系的各关系人。流域生态补偿市场主体主要指直接与生态资源相关联的人,我们可以从利益相关者分析,确定流域生态补偿市场化运作的主体,即分为主要利益群体、次要利益群体和边沿利益群体。主要利益群体是指最明显受影响的利益群体,包含上游林农、退耕还林及水源区的农民和下游区域的渔民、自来水公司和污染企业等;次要利益群体是指生态补偿政策的执行者,生态补偿主要存在机构性责任和生态方面的群体,包括在流域中下游地区林业、水利、环保等领域的政府机构;边沿利益主体是指在流域补偿中没有直接利益关系,但也在一定程度上影响着流域生态补偿的主题,如流域内各地方政府及其上级政府,涉及环保等公益性的活动等非政府组织。
  流域生态服务的受益者也是流域生态补偿的主体,他们使用了流域生态所产生的产品或服务,但要从流域生态服务功能来深思流域生态服务受益者的范围。即使生态服务的受益者一般来说是人类,但到某一产品或服务,不同的流域生态系统服务的受益范围是有区别的,这是作为追究生态补偿责任的重要依据。但是,单纯从谁获益、谁补偿的关系来决定谁是应补偿人是不现实的,因为在一些法律法规和社会习俗中,一些团体仅承担了提供生态产品的责任,只有这些超出责任范围的流域生态服务提供者才进行补偿。②
  二、补偿方式
  流域生态补偿的市场主导模式是指流域生态服务受益者(生态产品的购买方)通过市场机制对生态保护者(生态产品的 方)进行直接补偿,利益相关各方处于相对平等的地位,自发地通过生态服务产品市场(如水市场)参与流域生态服务和补偿,并基于生态价值以协商的方式确定补偿额度和补偿方式。这是与政府主导模式相互对应的一种模式。作为一种运转制度,市场主导模式相较于政府主导模式而言,天然地具有制度运转成本低的特点;同时,从理论上看,市场机制和价格杠杆作用可以更好地实现生态服务和补偿资金的高效利用。
  但是,市场主导补偿模式的形成和发挥作用,是以清晰的产权结构作为基础和前提。而现行的自然资源产权国家所有制使得相关资源在市场交易过程中出现了利益方众多、产权界定模糊等情况。经济学上看,主体对拥有的产权可以是对该资源所有权上占用,可以是对该资源占有权上的拥有,也可以是使用私人收益权,因为私人产权决策的关键是由于所有权是完全私人的。①明确的产权和产权交易市场建立是流域生态补偿市场化的重要基础。我国市场化程度低的情况下,交易费用为零在流域生态补偿中不容易得到满足,而且水资源等自然资源的产权不明确,也在一定程度上限制了通过市场的方式进行流域生态补偿,这需要政府的适当介入,创新生态补偿制度,创造流域生态补偿市场交易的有利条件。 全文地址:http://www.7ctime.com/htflw/lw47059.html
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