有关于“节水增粮行动”工程建后有效运转管理调查与深思

论文导读：
“节水增粮行动”是国家站在生态建设、粮食安全的战略高度，在东北四省区实施的一项节本增效性的农业基础建设项目。2012年是实施“节水增粮行动”的第一年，为确保所建工程长期发挥效益，各地对各种节水灌溉模式的运转管理都进行了积极探索。为总结各地运转管理经验，指导全省当前和后续“节水增粮行动”工程运转和管理，我们多次深入有关市、县（区、市）节水增粮项目区，与当地财政、水务局共同开展了节水增粮工程建后有效运转管理的调查研究，通过与项目区建设人员、管理人员和受益农户座谈，详细了解“节水增粮行动”工程建后运转管理情况，经整理和深思，形成此调研报告。

一、节水增粮工程运转管理方式

（一）地埋式膜下滴灌系统运转管理方式。一个完整的地埋式膜下滴灌系统可保障200多亩耕地灌溉需求，当前土地以分散经营为主，建成的膜下滴灌系统绝大多数都由散户联合使用，一般一套系统都覆盖几十户的耕地，针对这种状况，各地主要采取了两种运转管理模式。
1.受益农户自主负责管理模式。一个系统或几个系统的受益农户选出或雇佣管理人员管理，管理人员按照农户意愿负责整个滴灌系统的灌溉运转，运转动力费用按亩均摊，管理费用由受益农户和管理人员协商确定，按亩灌溉次数提取，一般1亩灌溉一次，全部费用在2—3元之间。2012年灌水次数一般2—3遍，全年亩灌溉费用在10元左右。设备坏损维修费用由受益农户承担，闲置期间首部、过滤器等设备由村里统一收入库房管护。这种管理模式适合成效对比显著、群众积极性高、自发组织能力强的地区，在积温不足、降雨量低、有覆膜种植习惯的龙江、甘南等地被广泛采用。
2.用水协会（村集体或合作组织）负责管理模式。将膜下滴灌农户纳入用水协会，由用水协会（合作组织或村集体）统一管理灌溉运转，协会提前收取运转管理保障金（或按亩提取每次灌溉发生的实际费用），保障滴灌系统按需运转。如林甸县林甸镇成立用水协会，统一管理全镇膜下滴灌用户，保证系统运转，春耕前每亩地收取50元的运转保障金，秋后协会负责将首部、过滤器等设备统一入库管理，并结算运转费用、管理费用、维修费用，多退少补。这种管理模式适合群众自发组织程度不高的散户地区，需要外力统

一、集中管理，提高运转管理成效。

（二）中小型喷灌设备运转管理方式。中型喷灌主要指绞盘式喷灌，小型喷灌主要指管道移动式喷灌，中小型喷灌灵活机动、不受地形、地块限制，可联户使用，可散户单独使用，运转管理上简便易行，非常适合当前农村土地经营方式。运转管理上主要有两种模式。
1.村集体负责管理模式。节水增粮项目建成后，财政、水务部门与乡镇政府、乡镇政府与村屯签订移交使用合同，将中小型喷灌设备直接下拨给村集体，由村集体委派专人全权负责设备运转管理，旱时村里派人负责全程灌溉，受益农户按亩缴纳动力费用、人员工资、维修费用。设备闲置期村里统一收入库房，专人管理。这种运转管理模式在依安县、龙江县得到深入推广，是当前“节水增粮行动”中小型喷灌的主要管理模式。
2.抗旱服务组织（或合作社）负责管理模式。项目区建成后，将中小型喷灌设备交由地方水务部门的抗旱服务组织管理，优先满足项目区群众要求，可为非项目区提供灌溉服务，合理收取服务费用，提高中小喷灌设备利用效率。目前这种管理模式已在克山县、孙吴县和木兰县探索运转。另外一种与其相近的管理策略，将设备管理与当地农机合作社等稳定的合作组织对接，将设备使用权交给合作社管理，管护、运转、维修都由合作社负责，有偿服务，合理收取受益方费用，北安市、安达市等地探索了这种管理办法。
（三）大型喷灌设备运转管理方式。大型喷灌主要指中心支轴式喷灌。大型喷灌体积大、造价高、操作技术较复杂，运转管理方面要求较严格，各地在大型喷灌运转管理上都投入了大量精力，探索出多种管理方式。归纳起来主要有两种运转管理模式。
1.集约经营土地运转管理模式。其主要运转模式是：以农机合作社为平台，以村种植合作社为依托，以镇水利装备技术服务中心为支撑的现代水利装备管理机制。这种模式的典型代表和最初探索者是安达市升平镇，该镇制定了《升平镇农田水利装备管理办法》和农田水利装备管理规则，目前已经建立了现代农业合作社，提供农机、水利、林业、牧业等方面的服务功能，国家投放到该镇的各种农业装备全部由该合作社统一管理。具体做法：界定了农田水利装备的范围。现代农业合作社及水利装备管理中心负责农田水利装备的管理和服务工作；明确了资本主体、监督主体和使用主体。财政部门代表政府作为农田水利装备资本主体，县级财政和水务部门是监督主体，以合作社为组织形式的农民是直接使用主体；规范了维修资金提取标准。水利装备固定资产以调拨单形式，由县级水务部门向镇级政府调拨。固定资产由合作社实行建档建卡管理。建立大修更新资金提取制度，按每亩受益土地不低于27斤玉米（折合成等值人民币）提取大修更新资金和运转维护费用，并设专户管理，使用时由合作社提出申请，县级财政和水务部门批准使用；明确了农田水利工程和装备的管理方式。农田水利工程验收合格后，交给合作社管理，不合格的农田水利工程，合作社有权拒绝接收。农田水利装备实行场库棚标准化管理，不能进场库棚管理的设专人看护；明确了农田水利装备投放的基本条件。按照资金匹配、土地规模、创新管理、节水增粮、用管并重和动态管理的原则组织投放，对于没有资金匹配能力，土地经营规模小，没有水利装备管理和维护能力，增产效益不明显，节水效果不突出的不予投放水利装备；明确了农田水利装备的使用程序。使用人需提前向合作社提出申请，签订使用协议书后方可使用。使用者负责该套农田水利装备的田间检修，维“节水增粮行动”工程建后有效运转管理的调查与深思由优秀论文网站www.7ctime.com提供,助您写好论文.护保养和管理工作，损坏或丢失由使用者包赔全部损失。管理者要向使用者派出工程技术人员，负责装备使用时的技术指导。获得使用权的使用者在天气干旱需要灌溉而不使用时，管理者有权终止使用协议，把设备调拨到急于使用的农户。从一年来的实际运转情况看，升平镇的建后管护模式效果明显，为全省论文导读：
今后加强和规范“节水增粮行动”工程设施的建后管护工作做出了有益尝试。目前安达市、克山县、克东县、肇东市等地都较好地推广了这种管理模式。2.分散经营土地运转管理模式。这种管理模式在各地普遍存在，主要为村集体、受益农户代表或承包人两种管理模式。一是村集体管理模式：大型喷灌项目建成后，县（市、区）财政局、水务局通过乡镇将设备移交给村集体，村集体落实专人负责本村项目区的工程管理，村里负责向受益农户收取运转管理费用，一部分作为运转、管理费用开支，一部分作为设备维修养护费用，设备闲置季节村里负责将易丢易损件拆卸入库，减少人员管护费用。二是受益农户代表或承包人负责运转管理模式：大型喷灌设备建后移交给村集体，村集体组织喷灌圈内受益农户自行管理，由受益农户选出管理代“节水增粮行动”工程建后有效运转管理的调查与深思由优秀论文网站www.7ctime.com提供,助您写好论文.表，签订权责合同，管理代表负责浇灌和日常看管，运转费用按亩均摊，并提取一定的管理费用，用于管理代表工资和维修开支。另外，也有多个喷灌圈内受益农户集体协商后，把运转管理任务承包给个人管理，签订承包合同，明确运转管理任务，按亩缴纳费用，由承包人负责灌溉、看护、维修。这种针对散户的管理模式在龙江等县（市、区）得到较好推广，对当前分散经营土地上的大型喷灌设备运转管理有一定的指导作用。

二、运转管理中遇到的主要理由

（一）运转管理尚未形成长效机制。调研发现，各地各级政府，特别是财政、水务部门都高度重视工程运转管理，多用行政手段、采取高压态势、依靠强制办法将管理工作推到最基层，在现阶段这种管理手段很有效，但“节水增粮行动”工程最长可发挥功效20—30年，仅依靠领导重视、采取强制办法去管理不是长久之计。建立长远有效的运转管理制度，发挥制度管理的作用，减少人为因素的影响，是当前紧迫任务。
（二）运转管理缺少技术指导。调研时向项目区群众了解怎么掌握灌水时机，几乎得到的回答都是“旱得挺不住了才灌”。“节水增粮”顾名思义，就是既要节水又要增粮，只有适时适量灌溉才能实现“节水增粮”效果，“旱得挺不住了才灌”既不节水，也错过了作物生长最佳需水期，还影响到增收，失去了“节水增粮行动”的本来作用。可见各地在运转管理上还缺少专业技术人员指导，群众只凭着经验去运转管理，需要加强县乡基层水利技术推广体系。
（三）长远运转缺少资金保障。当前基层的具体运转管理办法，几乎都是按照设备永远不大修、甚至不坏的状态去管理，各地基本上没有向受益者提取设备折旧维修资金。随着土地承包人的轮换，受益对象也即转变，后接手使用设备的短期土地承包者，如果在没有前期使用者累积的折旧、维修资金支持，将会出现没有资金去维修大型喷灌设备，易造成设备废弃。

三、关于加强运营管护工作的意见

（一）推进项目区土地集中流转。土地规模经营是采取包括“节水增粮行动”在内的众多先进生产技术的重要和必要条件。在“节水增粮行动”项目建设的起始阶段，大部分项目落实到种田大户或合作社地块上，工程项目服务一个土地经营者，减少了统一思想环节，作物种类容易统一。随着项目的深入进行，今后项目建设将大部分落实在分散经营地块。一个喷灌圈内最多的有玉米、高粱、大豆、马铃薯四种作物，需水量、需水时机不一样，必定难以统一农户适时适量灌溉需求，在管护责任落实上将遇到突出矛盾，影响工程长远发挥效益。为此，倡议各地大力提高农民组织化程度，推动土地规模化经营，出台相关政策推动项目区土地流转，并配合利用行政手段、市场引导、合作组织参与等综合措施将分散经营土地流转集中起来。下一步工程建设要在水源、动力条件满足的必要条件下，以土地经营规模作为重要条件，通过项目确立的前提条件，引导项目区内的土地集中合理流转，为“节水增粮行动”项目建设提供必要的平台。
（二）明晰工程设备所有权和使用权归属。当前各地在工程建成后产权归属方面还比较模糊，有的在财政或水务局，有的给了乡镇，有的落在了村集体。主要理由是没有理解国家和省里关于“节水增粮行动”有关产权归属的指导意见。根据以往的产权改革经验来看，设备只有放到最需要的人手里，才能发挥最好的功效，才能得到最好的管护，才能认真研究如何节能降耗。当前产权乃至使用权大部分放在行政部门或集体手里的工程设备，虽然有比较详细的管理制度约束，但最终管理成效还是取决于管理人的责任心，不是自己的东西管理多会浮于形式，不利于长远管理。为此，倡议将建成的工程设备的所有权和使用权合理分开，将使用权、收益权直接下放给农户、种田大户或合作组织等终端用户。但前提是使用年限内不得转卖、弃管弃用，财政、水务部门以产权所有者的身份，督促用户根据设备购置价值按比例收取设备运转保障金，设立设备运转台账，监督设备运转状况。
（三）切实提取工程设备折旧、大修基金。确保已建成的工程长期发挥效益，无论当前的设备所有权、使用权形式上归政府部门，还是落给终端地块的农户，都要建立设备折旧、大修基金制度，特别针对大型喷灌设备更是如此，杜绝设备有大的损坏导致弃用。倡议建立“统一管理、谁提谁用”的折旧、大修基金制度，即各地财政、水务部门按设备覆盖耕地亩数，每年督促项目的具体管理者向收益者提取一定的资金，存入指定账户，由财政或水务部门协助管理，待设备损坏时进行维修，保障设备正常运转。待设备达到使用年限时，将折旧基金和残值用于设备重新购置。
（四）建立专业技术人员服务队伍。倡议由市县水务部门牵头，建立 “节水增粮行动”运转保障协调中心，负责协调设备生产厂家对工程运转技术培训、零部件配送、设备故障排除等保障工作。同时，要协调当地农业技术部门，发挥农技指导作用，指导农户开展适时、适量灌溉，实现节水增粮、节能降耗的目标。
（作者单位：黑龙江省财政厅农业处）
责任编辑：洪峰