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简析农村宅基地法律理由

论文导读:体经济组织还是一回事。对于本集体的土地,村委会往往每3年、5年甚至更长时期内进行一次土地大规模的测量和调整;期间的工作主要集中在村务的管理上。不可能对土地的利用进行很好的监督。  (五)地方土地管理部门监管不力  《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了“三到场”制度,即在宅基地审批过程中,乡(镇)国土资源管理

农村宅基地法律问题研究摘 要 近年来,集体土地,尤其是耕地流失严重。土地面积的缩水主要源自农用地向建设用地的转化,既包括农用地向集体经济组织以外的单位和个人的建设用地转化;也包括集体经济组织内部农用地的转化,主要指宅基地。学界往往只注重对前一方面理由的研究,而忽略后一方面的理由。但在实践中,后一个理由对集体土地造成的损害可能更甚。本文将结合我国法律的相关规定,分别对这方面存在的理由进行分析,提出完善集体所有土地制度的倡议。
  关键词 集体土地 建设用地 宅基地
  作者简介:郑岩,天津市滨海新区人民法院庭长,审判员;史长江,天津市滨海新区人民法院助理审判员。
  1009-0592(2014)08-207-02
  根据《土地管理法》的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;国家保护耕地,严格制约耕地转为非耕地。也就是说,集体所有的土地原则上只能用于农业,只有经过征收转化为国有土地后,才能以国有土地使用权的方式出让。国家禁止集体所有土地的流转,严格限制农用地向建设用地的转化,尤其对耕地予以特别保护。但实践中存在的诸多理由,往往使立法在一定作用上流于形式,与立法目的相悖。
  一、集体土地向宅基地转化中的理由
  根据《土地管理法》第62条的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地;农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,应当 审批手续。
  在实践中,宅基地存在很多与法律规定不符的理由。
  (一)很多村民拥有一处以上的宅基地,宅基地超标准占地现象较为普遍
  《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》明确提出:严格宅基地申请条件,不符合申请条件的不得批准宅基地;农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,并经张榜公布无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批。但是随着人口的增加,农村土地也日趋紧张;且村民对于宅基地的选择考虑到交通便利等诸多因素,为了保证其下一代宅基地地理位置的优越,大部分村民往往通过各种策略作弊,预先“抢占”宅基地。然而下一代的村民以后未必会继续留在村里,这就使得一户拥有不止以处宅基地。再者,农村村民的宅基地使用权是基于“村民”的特定身份取得,宅基地不属于遗产,不能被继承。但建造在宅基地上的房屋属于公民个人所有,可以继承。按照我国法律规定的“地随房走”的原则,公民继承了房屋,当然可以使用房屋所占的宅基地。这更是加剧了土地的紧张,造成土地的浪费。
  (二)缺乏村庄布局规划和制约性详细规划,村庄规划覆盖率低,未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模,导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控
  目前很多省市的村庄布局规划仍处于编制阶段;对已经实施规划的地区,覆盖率很低,一方面使宅基地规模盲目扩大,没有规则;另一方面,由于缺乏制约,很多村民将住房公寓化,造成资源的浪费,对于之后村庄布局规划的实施也是很大的障碍,影响村容。
  (三)耕地流失严重
  如上所述,很多村民想预留一处称心的宅基地,于是承包的土地成了成本最低的选择。虽然法律规定,涉及占用农用地的,应当 审批手续。但是近年来宅基地占用耕地的数量很大,且 了审理手续的很少。农村土地承包法规定,土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转;这更是为村民在耕地上建房提供便利。具体说来,并非所有的耕地都适合建房,村民如果看中他人承包的土地,就需要进行一定的流转,而农村社会是熟人社会,村民之间的沟通更为容易,有些村民为了宅基地甚至牺牲自己的利益以优等地换取劣等地。因此为建房而进行的土地承包经营权的互换基本上都能成功。这种违法行为对耕地造成严重的损害,是耕地面积减少的重要理由之一。
  (四)村民集体经济组织监督不利
  上述理由的存在,与集体经济组织监督不力有很大关系。一方面,集体经济组织的负责人可能为了某种利益,在宅基地的报批中作弊;另一方面,由于农村社会是熟人社会,集体经济组织的负责人可能会因为得罪村民,对于占用耕地的情况视而不见。且根据物权法的规定,村民委员会与集体经济组织是相互独立的,两者各司其职;但在现实中,在村委会之外设立集体经济组织的村很少。也就是说,虽然立法尚区分了村委会和集体经济组织,但是实际上,在一个村集体中,大部分只有一个村委会,村委会主管本集体的所有事务,村委会和集体经济组织还是一回事。对于本集体的土地,村委会往往每3年、5年甚至更长时期内进行一次土地大规模的测量和调整;期间的工作主要集中在村务的管理上。不可能对土地的利用进行很好的监督。
  (五)地方土地管理部门监管不力
  《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了“三到场”制度,即在宅基地审批过程中,乡(镇)国土资源管理所要做到“三到场”:受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。但在实践中,国土资源管理部门实际到场的很少,甚至没有。《意见》还规定严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度,切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管,及时发现和制止各类土地违法行为。现实中,很少地区真正建立了动态巡查制度,国土资源管理部门甚至几年都不到农村中巡查;在此期间,很多居民未经批准,建造了房屋,且很大部分占用了耕地;事后管理部门再要求各村报送宅基地的实际利用情况,统一确权,并对违法行为进行惩处。这种滞后的监管无法弥补耕地资源的流失,不利于农村规划,实际上更加纵容了违法利用土地的行为。 全文地址:http://www.7ctime.com/fxlwtm/lw42632.html
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