简析农村宅基地法律理由

论文导读：体经济组织还是一回事。对于本集体的土地，村委会往往每3年、5年甚至更长时期内进行一次土地大规模的测量和调整；期间的工作主要集中在村务的管理上。不可能对土地的利用进行很好的监督。（五）地方土地管理部门监管不力《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了“三到场”制度，即在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理
摘 要 近年来，集体土地，尤其是耕地流失严重。土地面积的缩水主要源自农用地向建设用地的转化，既包括农用地向集体经济组织以外的单位和个人的建设用地转化；也包括集体经济组织内部农用地的转化，主要指宅基地。学界往往只注重对前一方面理由的研究，而忽略后一方面的理由。但在实践中，后一个理由对集体土地造成的损害可能更甚。本文将结合我国法律的相关规定，分别对这方面存在的理由进行分析，提出完善集体所有土地制度的倡议。
关键词 集体土地 建设用地 宅基地
作者简介：郑岩，天津市滨海新区人民法院庭长，审判员；史长江，天津市滨海新区人民法院助理审判员。
1009-0592（2014）08-207-02
根据《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；国家保护耕地，严格制约耕地转为非耕地。也就是说，集体所有的土地原则上只能用于农业，只有经过征收转化为国有土地后，才能以国有土地使用权的方式出让。国家禁止集体所有土地的流转，严格限制农用地向建设用地的转化，尤其对耕地予以特别保护。但实践中存在的诸多理由，往往使立法在一定作用上流于形式，与立法目的相悖。

一、集体土地向宅基地转化中的理由

根据《土地管理法》第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，应当审批手续。
在实践中，宅基地存在很多与法律规定不符的理由。

(一)很多村民拥有一处以上的宅基地，宅基地超标准占地现象较为普遍

《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》明确提出：严格宅基地申请条件，不符合申请条件的不得批准宅基地；农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并经张榜公布无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。但是随着人口的增加，农村土地也日趋紧张；且村民对于宅基地的选择考虑到交通便利等诸多因素，为了保证其下一代宅基地地理位置的优越，大部分村民往往通过各种策略，预先“抢占”宅基地。然而下一代的村民以后未必会继续留在村里，这就使得一户拥有不止以处宅基地。再者，农村村民的宅基地使用权是基于“村民”的特定身份取得，宅基地不属于遗产，不能被继承。但建造在宅基地上的房屋属于公民个人所有，可以继承。按照我国法律规定的“地随房走”的原则，公民继承了房屋，当然可以使用房屋所占的宅基地。这更是加剧了土地的紧张，造成土地的浪费。
（二）缺乏村庄布局规划和制约性详细规划，村庄规划覆盖率低，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控
目前很多省市的村庄布局规划仍处于编制阶段；对已经实施规划的地区，覆盖率很低，一方面使宅基地规模盲目扩大，没有规则；另一方面，由于缺乏制约，很多村民将住房公寓化，造成资源的浪费，对于之后村庄布局规划的实施也是很大的障碍，影响村容。

(三)耕地流失严重

如上所述，很多村民想预留一处称心的宅基地，于是承包的土地成了成本最低的选择。虽然法律规定，涉及占用农用地的，应当审批手续。但是近年来宅基地占用耕地的数量很大，且了审理手续的很少。农村土地承包法规定，土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转；这更是为村民在耕地上建房提供便利。具体说来，并非所有的耕地都适合建房，村民如果看中他人承包的土地，就需要进行一定的流转，而农村社会是熟人社会，村民之间的沟通更为容易，有些村民为了宅基地甚至牺牲自己的利益以优等地换取劣等地。因此为建房而进行的土地承包经营权的互换基本上都能成功。这种违法行为对耕地造成严重的损害，是耕地面积减少的重要理由之一。

(四)村民集体经济组织监督不利

上述理由的存在，与集体经济组织监督不力有很大关系。一方面，集体经济组织的负责人可能为了某种利益，在宅基地的报批中；另一方面，由于农村社会是熟人社会，集体经济组织的负责人可能会因为得罪村民，对于占用耕地的情况视而不见。且根据物权法的规定，村民委员会与集体经济组织是相互独立的，两者各司其职；但在现实中，在村委会之外设立集体经济组织的村很少。也就是说，虽然立法尚区分了村委会和集体经济组织，但是实际上，在一个村集体中，大部分只有一个村委会，村委会主管本集体的所有事务，村委会和集体经济组织还是一回事。对于本集体的土地，村委会往往每3年、5年甚至更长时期内进行一次土地大规模的测量和调整；期间的工作主要集中在村务的管理上。不可能对土地的利用进行很好的监督。

(五)地方土地管理部门监管不力

《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了“三到场”制度，即在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。但在实践中，国土资源管理部门实际到场的很少，甚至没有。《意见》还规定严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。现实中，很少地区真正建立了动态巡查制度，国土资源管理部门甚至几年都不到农村中巡查；在此期间，很多居民未经批准，建造了房屋，且很大部分占用了耕地；事后管理部门再要求各村报送宅基地的实际利用情况，统一确权，并对违法行为进行惩处。这种滞后的监管无法弥补耕地资源的流失，不利于农村规划，实际上更加纵容了违法利用土地的行为。 全文地址：www.7ctime.com/fxlwtm/lw42632.html上一论文：试析企业合同法律风险管理与制约