试议《循环经济推动法》政府法律责任

论文导读：
摘 要 发展循环经济是实现可持续发展战略的重要的途径，能够从根本上缓解环境与社会之间的矛盾。自《循环经济推动法》颁布之后，我国循环经济的发展进入一个前所未有的快速时期，同时也凸显出本法实施效果欠佳，究其理由在于未对政府职权和责任进行明确规定导致执行不力，只有完善政府责任才能有更好的实施效果。文章就循环经济的重要性、政府责任欠缺和完善展开论述。
关键词 循环经济 《循环经济推动法》 政府法律责任
作者简介：罗晨煜，首都经济贸易大学法学院硕士研究生；肖彦山，中国海洋大学法学院环境法专业博士研究生，石家庄经济学院法政学院副教授。
1009-0592（2013）11-088-03
循环经济是一种能够实现人类社会、自然环境和经济增长和谐共赢的经济发展模式。它是以资源循环利用来提高利用效率为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，是人类社会在追求可持续性经济发展过程中产生的新模式。由于旧有的粗放型经济发展模式受制于资源环境的限制，必须走循环经济之路以达到经济社会的可持续发展，所以在2009年1月1日颁布《中华人民共和国循环经济推动法》（以下简称《循环经济推动法》）用法制的形式保障循环经济运转。根据国内外经济模式转变的经验，政府在发展循环经济中需要居于主导作用，必须明确政府在本法中的职权，完善政府法律责任，克服政府在经济调控中出现失灵的弊端，从社会的各个方面推动循环经济的发展。

一、循环经济推动法的立法背景及其实施理由

(一)循环经济的界定

经过改革开放30多年快速的发展，对环境造成严重的影响，环境与发展之间的矛盾越来越突出。面对岌岌可危的环境理由，国家迫切地希望走一条可持续发展道路，可持续发展是经济、社会和环境相协调的发展。它要求我们把保护生态环境作为首要目标，在优先保护自然生态、保护与恢复自然生态功能的前提下推进经济发展和社会进步。循环经济是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式。循环经济有效推动了社会经济的可持续发展，表现为低开发、高利用、低排放的特征。许多国家均把发展循环经济建立循环型社会看作实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。①

(二)循环经济推动法立法背景

发展循环经济对社会具有积极作用，但是与现在的生产、消费习惯具有较大的差异，循环经济的推行在一定时期内将会面对巨大的阻力。因为经济不会主动涉及和强制转变人们的资源利用观和消费习，在循环生产方式尚未完全确立之前，传统生产观念、方式导向下的经济行为需要依靠一种强制性约束才能转变。如果缺乏制约和引导，无论是生产者还是社会公众都可能会做出一些与循环经济背道而驰或阻碍循环经济发展的事情。法律规范因其固有的规范性、强制性等特点，适合作为评价准则和行为准则，来对发展循环经济进行观念表达、价值判断和规范行为。②所以国家制定《循环经济推动法》对循环经济的推行具有重要的作用。
另一方面制定《循环经济推动法》也是我国依法治国的方略使然。依法治国方略就是依照法律来治理国家，要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行。，进行循环经济发展，国家必须要有与这一全新发展模式构成的经济基础相配套的法。法治的要求是指法律制定后，任何个人和组织的活动都要受法律的约束。本法的制定体现了循环经济是一种法治经济，也即以法律为规范的经济，发展循环经济有效的保障措施，把发展循环经济工作纳入法制化轨道。由于循环经济内涵的多层次性和解决现实经济理由的针对性，我们可以把循《循环经济推动法》政府法律责任相关范文由写论文的好帮手www.7ctime.com提供,转载请保留.环经济设计为这种制度构架来解决物质循环链条中利益实体的权利、义务与责任理由，利益分配理由及效率与公平理由③。

(三)循环经济推动法实施中的理由

但是目前本法的实施效果并未达到预期目标。根据《2012环境公报》显示：2012年，全国酸雨污染总体程度依然较重，降酸雨的市（县）占46.1%。在淡水环境方面，黄河流域、松花江流域、淮河流域为轻度污染，海河流域中毒污染；太湖、巢湖轻度污染，滇池重度污染；海洋环境中，东海水质极差劣四类海水比例上升6.3个百分，达到46.3%；全海域共发现赤潮73次，累计面积7971平方千米，2012年赤潮发现次数为2008年以来最多。
现实的环境理由折射出《循环经济推动法》有效性的不足。为解决这一法治发展中普遍的理由，必须找到其根源所在。循环经济的运转需要法治的保障，最关键之处是循环经济推动法实施的保障机制——法律责任。本法主要规定了三方面的责任主体，政府责任、企业责任和消费者个人责任。本法对政府设定的权力过多，规定的义务少，对政府违法行使职权或不履行环境职责的问责更是缺失。反之，环境立法对企业要求的义务多，违反环境法律义务则要承担全面的法律责任。政府环境责任不完善是环境立法存在的根本性理由，这一立法“缺陷”的存在直接影响了环境法的有效性。作为主要实施主体的政府，在政府环境责任不完善的情况下，其公共职能常常出现不完整履行的情况，典型的如政府环境执法不力。④

二、循环经济推动法中的政府法律责任

(一)法律责任的界定

法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。⑤法律责任的本质体现了社会的价值观念，是指引和评价人的行为的规范。实质上是国家对违反法定义务、超越法定权利界限或滥用权利的违法行为所作的法律上的否定性评价和谴责，是国家强制违法者作出一定行为或禁止其作出一定行为，从而补救受到侵害的合法权益，恢复被破坏的法律关系（社会关系）和法律秩序（社会秩序）的手段。在这种作用上，法律责任也是一种惩恶或纠错的机制。在循环经济法中，法律责任具有很重要的作用，不仅有利于法的强制性的实现，更好地保护法律规定的权利，强调法律规定的义务，而且有利于法律目的的实现。政府、企业、消费者并存于一个社会生产体系中，对发展循环经济都应当负有不可推卸的义务。发展循环经济需要政府、企业和消费者分担义务，各自承担角色责任论文导读：
。主体的职能、身份不同，承担的循环经济推动法律责任内容就不同。企业的循环经济推动法律责任设定于产品生命周期各个阶段的环境影响，是以生产者责任为中心的。因为生产者可以制约产品的外部性如环境风险和影响，将研发、回收、再生利用的成本计入产品，转移给最终消费者负担。消费者对产品的使用和处置方式对资源节约、回收、循环利用具有决定性影响。消费者最终决定生产的类型，通过购买绿色产品的手段对市场施加影响进而对生产者进行影响。从另一方面说作为经济人的企业和消费者，在进行生产或者产品选择时都以效益优先，企业生产和消费者选择产品时就没有主动性。即使规定严厉的法律责任，也因违背市场规律收效不大。而这一切的转变都需要政府积极地引导和规制，政府的责任在三者中将具有主导的地位。

(二)政府法律责任的界定

政府的法律责任就是干预市场使得环境外部性内部化的重要手段，如对于负外部性应当压制，对于正外部性应当补偿，充分利用强制、引导、参与等手段，规范传统经济向循环经济的模式转换。⑥政府环境责任的来源是从政府职能的演变中而来。政府的根本宗旨和价值就是创造和保护公民或社会的公共幸福。公众的社会需要是政府产生的根源，政府的存在首先是满足公众的社会需要，即承担一定的职责，这里的政府职责就是政府责任。人类对良好的环境需求首先是一种个人需求，但近代以来由于环境污染和破坏日益加剧，环境理由已严重威胁到人类的存活与可持续发展，对环境的需求遂成为公共需求。所以政府有此职责和义务对社会生产中的环境理由进行调控。

(三)循环经济推动法中的政府法律责任

《循环经济推动法》中对政府责任也进行了规定，但是与《环境法》、《能源法》、《自然资源法》、《安全生产法》、《产品质量法》等法律之间存在交叉重合的情况，政府的职权不清。如《循环经济推动法》第五条第二款规定，“县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理本行政区域的循环经济发展工作；县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作”。综合管理部门集行政、监督权于一身，势必造成权力不受约束而阻碍循环经济的发展。不能有效防止贪污腐败。企业在其生产经营过程中，只要顺利拿到审批手续，在以后的生产中可以不受监督。循环经济的相关制度等不到保障，对循环经济的发展根本起不到的推动作用，最终破坏可持续发展的国家战略。
政府在实际调控中还出现了诸多不足。首先政府调控作用有待加强。制约和规范循环经济主体行为的相关法律法规的运作机制不健全。引导和推进循环经济主体行为的行政执法运作机制不完善。其次政府调控方式失灵。一些循环经济政策仍未细化，与财政、金融和产业等政策不尽协调。尚未形成有效的投融资机制，缺少持续的资金供应链，无法按调控要求完善相应的基础设施和能力建设。再次政府调控偏重形式，不注重经济实效。被政府树立的典型企业，往往到后期因成本增加而拖累。各种工业园存在对批准的环保项目不积极落实。最后政府调控监管不力，出现权利寻租现象。一些部门监管工作机制不健全，责任落实不到位，监管职能缺位与“权力寻租”直接挂钩。环保部门与当地企业“关系密切”，往往产生这中怪圈，对已经的污染事件处理不力。

三、发达国家循环经济推动法中政府责任的相关规定及其借鉴作用

(一)国外对政府责任的规定

德国在循环经济立法方面走在世界前列，现有约8000部联邦和各州的环境法律、法规，加上欧盟的400个环境法规，已经形成了庞大的循环经济法律法规体系。根据德国的政治体制，这些法律责任分为上下两个层次。第一层是德国联邦政府，其负责是制定核心的原则、规章、标准、工作程序和落实欧盟法规等，并按照立法程序交议会通过、颁布和实施。第二层是州及主管单位的责任，《德国循环经济法》第六十三章规定：各州政府为本州负责实施本法的主管机关，实行辖区管理办法。主管机关的主要职责有：编制辖区内循环经济发展规划、依法审批废物回收、再利用和处理设施；对废物回收、利用、处理资质进行审核、批准，对从业人员的专业素质、设备设施、技术路线、管理等方面进行审核；监督检查废物减量化、回收、再利用和处理全过程，确保遵守循环经济法；建立数据库，发布有关信息，进行宣传教育等。⑦
同时政府作为消费主体负有更重要的责任。如《德国循环经济与废物管理法》规定，政府、公共机构在制定规章、政府采购、发包工程、签订合同等活动中，优先考虑采用或购买符合循环经济要求的经久耐用、易于修理、可重复使用、可再生利用、少污染的产品或者用再生材料制造的产品。要求政府制定清除的规章、计划，批准废物清除设备的建立和运营，且废物的利用和处置要处于主管部门的监测之下，公共清除人负担最终清除责任。⑧
日本也是世界上循环经济立法较《循环经济推动法》政府法律责任相关范文由写论文的好帮手www.7ctime.com提供,转载请保留.为完善的国家，相关法律法规体系可以分成三个层面：首先是基本法，即《循环型社会形成推进基本法》；其次是综合性的法律，即《废弃物处理法》和《资源有效利用推动法》。这些循环经济立法基本涵盖了生产生活各个领域；最后是针对某类物品循环利用的单项法，为《推动容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料再生利用法》、《绿色采购法》、《报废汽车再生利用法》、《食品资源再生利用推动法》、《多氯联苯废弃物妥善处置特别措施法》等。其中《环境基本法》基础上形成的《循环型社会形成推进基本法》，奠定了日本在世界循环经济立法方面的先进地位。
日本政府责任主要是从宏观层面制定循环经济的政策法规，规定环境保护必须遵循的基本原则，利用财政支付转移、循环经济发展、环境产业化、建设生态文明和发展环境科学等提供环保产品和服务。另一方面也加强了行政管理机制。如2001年，日本环境厅在机构改革中升格为环境省，将原来多部门执掌的废弃物管理职能统一划归环境省，执掌的废弃物管理职能统一划归环境省。还设置了“环之国”会议机制，其基本理念是谋求建立以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会，论文导读：的资源压力。这就迫切需要政府寻找一种可以对其有效改善的新道路，为将来的发展提供后续的支持。为此加强政府责任变为加快推进循环经济的重点。根据德国、日本和欧盟等发达国家的经验和教训，发展好循环经济，必须用法律以及制度的形式来约束政府、企业和消费者，促使其履行循环型社会的义务。而政府作为制定和执行相关法律、法
以及以清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等为指导思想的、运用生态学规律来指导人类社会经济活动的循环经济发展模式。此外还建立有效的政策机制，政府制定了一系列资金投入政策，在预算制度、融资制度上都对发展循环经济给予支持。

(二)完善国内循环经济推动法的政府责任

我国需要实施循环经济的焦点是改革开放后快速发展导致的资源压力。这就迫切需要政府寻找一种可以对其有效改善的新道路，为将来的发展提供后续的支持。为此加强政府责任变为加快推进循环经济的重点。根据德国、日本和欧盟等发达国家的经验和教训，发展好循环经济，必须用法律以及制度的形式来约束政府、企业和消费者，促使其履行循环型社会的义务。而政府作为制定和执行相关法律、法规和政策者，必须对违反循环经济的行为加以规范和限制。我国虽已初步形成了既有基本法在内又有相关单项法规的循环经济法律体系，但要实现循环经济法的目标，还应进一步完善政府责任制度，尤其是政府的职责性。具体体现在以下几点：
1.根据现实经济和社会发展情况，制定符合循环经济要求的各项法律、法规。对比国外成熟的循环经济立法，我国的循环经济立法条款过于笼统所涉范围较宽，不利于在在现实中实施。立法机关应对立法目的、立法原则、权利义务等进行详细规范。政府应当在相关授权规范中明确授权目的、授权重点、实施程序和实施期限，能够让执法机关准确理解并执行法律规定。避开因立法机关与执法机关对法律条款分歧，对循环经济立法技术，是指循环经济造成不必要的损失。如在《循环经济推动法》中第六条：国家制定产业政策，应当符合发展循环经济的要求。县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容。在本法条中，缺乏对具体规划部门、规划项目以及哪部分循环经济内容的规定，致使其可实施性降低，相应的监管难以展开，这无疑降低了法律的实施效果。我国循环经济立法还有很大的提高空间，基本法、专项法以及相关行业标准都还有待进一步研究制定，同时保证法律监督也是政府部门应当考虑的重点。
2.依据经济发展和改革需求，在法律框架内形成一套完整的循环经济政策体系。从国家职能来说，政府是执行法律的机构，但是在具体执行法律的过程中往往通过相关政策的执行来完成的，所以必须发挥政策在引导经济模式转变中的作用。投资和消费是循环经济直接导向，在投资和项目规划选择上，对相关产业进行政策倾斜。同时对绿色消费理念进行宣传，《循环经济推动法》政府法律责任由提供海量免费论文范文的www.7ctime.com,希望对您的论文写作有帮助.引导公众消费绿色产品，以需动循环经济的发展。各级政府采购中优先采购经过生态设计或通过环境标志认证或清洁生产产品。出台配套的经济技术政策，引导和推动工业企业循环利用资源，对环保产业、绿色经济给予支持。另一方面政府应当在税收、信贷、征费等方面引导企业自愿发展循环经济。对采用清洁生产和资源循环利用的企业给与财政补贴、税收减免、金融方面或其他方面的经济优惠政策鼓励等，提高其产品的市场竟争力，激励和刺激循环经济的发展。
3.作为社会的管理者和市场的监管者，政府应当发挥监督管理的责任。这里的责任包含两层含义，第一层是对生产者和消费者的监管履行其职责，第二层是未履行相关职责而所承担的责任，督促政府发挥其功能。监督生产者履行其生产责任延伸制度，生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术经济条件而不适合利用的负责无害化处置。同时于消费者是使用者和受益者，应当将列入国家强制回收名录的废弃产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织，不能擅自丢弃。同时政府自身责任体系从内部约束来说，要提高政府工作人员的职业道德素质，培养自身的工作责任感和使命感，只有在强烈的职业道德和责任感的引导下，防范滥用权力。从外部约束来说，建立相应的约束制度、责任追究制度"对未尽职责的单位或个人进行问责，接受社会和舆论的监督。
4.循环经济不仅是一种经济模式也是一种生活理念，需要政府进行宣传和教育。循环经济的建设需要一个良好的社会氛围，提高群众对发展的科学认识，使得观念深人人心，人们才可能有自觉的行动。首先政府应该建立绿色教育机制，。在中小学校开展普及循环经济与环保知识的教育，将其渗透到各科教学中，增强学生保护环境的意识和责任感。在大学中设立环境方面的必修课，作为社会的栋梁必须有环保的意识。其次进行社会公益宣传和教育。针对不同的城市和群体进行不同的教育。比如开展社区相关主题展览，对相关的法律、政策进行宣讲。对相关生产企业集中培训，让其充分认识绿色生产的重要性.同时加强社会公益宣传，在各类广告中规定一定份额的相关主题公益广告，拍摄相关主题的影视剧等.通过学校教育、培训和大众传媒等方式进行循环经济意识教育，使循环经济成为社会公众的集体意识，确立公众绿色的消费理念和模式。⑨
注释：
①周珂.环境法学.北京：党校出版社.2009.
②刘国涛.循环经济绿色产业法制建设.中国方正出版社.2004.
③董慧凝.略论日本循环经济对我国环境立法的启迪.现代法学.2006（1）.
④张建伟.政府环境责任论.北京：中国环境科学出版社.2008年7月.
⑤陈文显.法理学.北京：高等教育出版社.2011年6月.
⑥徐伟敏.循环经济推动法律责任研究.中国人口·资源和环境.2008（6）.
⑦万秋山.德国循环经济法浅析.环境保护.2005（8）.
⑧李玉基，申文.循环经济法中关于政府责任的研究.中国商界.2010（3）.
⑨李亚.论经济发展中政府的生态责任.党校学报.2005（5）.