简谈集体土地征收困境下法律制度

论文导读：。其次，指定专业调查机构并出具报告。公益审查的申请方是土地需求方，审查方是行政机关。因此，需要有一个独立于行政机关之外的专业机构对公共利益目的进行调查。3.集体土地征收物权变动的环节改革。土地征收直接关系到被征收人的权利状态，因此，不应当将土地征收审批的完成或者决定的作出作为土地权属性质变更的时间节点
摘要：集体土地征收工作包含了庞杂的社会利益因素的交织，涉及国家长远发展战略和农民土地权益维护的平衡；涉及耕地保护与经济发展关系的协调；涉及各种主体间权力与利益的博弈，因此本文深入分析了我国集体土地征收目前状况以及提出对土地征收改革的展望。
关键词：集体土地；公共利益；征地改革

一、我国集体土地征收制度改革必要性

我国集体土地所有权面对被无限虚化的处境——通过剥离集体土地所有权的处分权能，限制、颠覆、掩蔽集体土地所有权的各项功能，藉此实现对乡村地权的单向性、强制性制约。最终的结局是：集体土地所有权不仅主体虚位，权利旁落，依附于集体土地所有权之上的农民阶层的地权及其利益只能受制于国家土地所有权。①在效率化和城市化优先的假设下，国家的这种可谓对土地的终极所有权，导致了土地转让的非市场化，为权利设租寻租带来极大的可能性。

二、我国集体土地征收改革的基本原则

无论从世界范围还是从我国改革发展的趋势来考察，我国征地程序改革中必须遵守的基本原则为：程序公开原则；参与原则；程序公正原则。程序模式构建的基本思路包括：首先，从土地征收程序的正当性基础角度出发，必须坚持以公共利益与程序公开公正以及合理补偿为基础；其次，就土地征收权的行使模式而言，应当转变目前行政父权式的推进方式，构建一种政府主导与参与相结合的土地征收权行使模式；再次，就土地征收的方案最终厘定而言，应当构建一种强制征收与协议补偿相统一的模式并适当选择性倾斜于后者；复次，就土地征收的全局设计以及替代救济模式而言，应当构建一种市场程序、行政程序以及司法程序相衔接的模式并保障司法程序的独立地位；最后，就土地征收的程序的价值判断来说，应当构建一种公权力行使与私权利保护相协调的模式，强调私权保护在我国拥有特殊切长远的作用。

三、我国集体土地征收改革具体倡议

(一)我国集体土地征收范围研究

在公共利益的认识理由上，一方面我们应当从实体法上明确其内涵和外延，以增强公共利益认定的可操作性，通过对域外经验的研究借鉴，不难看出，在集体土地征收立法中，列举式的立法模式被普遍使用，在我国尤其值得注意的是，应当严格限制兜底条款的运用；另一方面，更应当引入公正且有效的立法程序，加强立法体系建设，实现法制的协调统

一、实现司法程序公正，以解决个案中公共利益认定的困境。

(二)我国集体土地征程序的研究

1. 集体土地征收程序启动环节的改革。首先，审批机关的确定应视申请项目的范围和性质而定。出于对公共利益界定的特殊性考虑，笔者认为一般应由省级的政府土地行政部门审查，若集体土地征收范围涉及两个省以上的，应由其共同上级国务院国土资源厅进行审查。同时应注意，若项目的影响范围辐射至全国，致于民生有重大作用或属于公共限制领域应由国务院成立议事协调机构或者提请全国人大审查，严格限制下方审批权力，有效遏止征地。其次，分离农用地转用审批和征收审批，农用地转用审批应当集中行使，适用上述严格审批程序，没转变原农用土地性质的征收审批则可以由县级以上各级政府分级行使。
2. 集体土地征收调查环节的改革。首先，增加集体土地征收程序的预公告，即政府拟定征地后，随即发布征地预公告，明确公告的方式、内容和场所，告知被征地的集体和农民，明确征地范围和建设用途，同时开始补偿初步调查登记、协商补偿安置理由、听取被征收人意见。其次，指定专业调查机构并出具报告。公益审查的申请方是土地需求方，审查方是行政机关。因此，需要有一个独立于行政机关之外的专业机构对公共利益目的进行调查。
3. 集体土地征收物权变动的环节改革。土地征收直接关系到被征收人的权利状态，因此，不应当将土地征收审批的完成或者决定的作出作为土地权属性质变更的时间节点。从保护私权以及程序合法的角度出发，倡议将征收补偿协议的履行完毕作为物权变更的时间节点并建立相应的公式登记制度。

(三)我国集体土地征收补偿制度改革研究

集体土地征收补偿是引发土地征收纠纷的最主要理由，征地补偿的合理与否在很大程度直接决定了征地制度本身的正当性、合法性的有无。笔者倡议如下：
1.明确补偿对象。首先，明确我国农村集体组织成员的社员身份和法律地位，这也是集体土地征收补偿费实现合理分配的前提；其次，补偿对象不能仅仅局限于失地农民，对土地的利用因征收而受到影响的利益相关者，也应该予以补偿。最后，完善集体土地所有权制度，建立征地补偿在集体土地所有权人与失地农民之间的合理分配机制。
2.扩大补偿范围。应及时修改《土地管理法》，使其与《物权法》和《农村土地承包法》的要求保持一致。此外，还应将土地发展权以及征收非财产损失等纳入补偿范围。
3.提高补偿标准。应在现有研究的基础上，构筑统一的综合性补偿标准。充分考虑土地征收中各方当事人的利益和被征收土地的具体情况，且将这些因素定量化，设计不同的比重，构建出一个征地补偿计算标准，以达到补偿标准的科学合理和可操作性。可定量化的因素大致包括：被征土地的产能、被征土地的地理位置、被征土地承载的人口、相似地理位置土地使用权市场转让、当地人均工资水平、物价指数等。
4.增加补偿方式。应在原有补偿方式之外，采取货币补偿、政府债券补偿、国有股权补偿等多元化方式，构建失地农民的稳定性、长期性、发展性补偿机制。
5.土地增值收益的分享。应该在被征收人、政府、全社会成员三者相互之间建立起科学合理的利益分享机制。科学合理地规范政府土地出让金的使用，按法定比例提取用于充实基本农田建设的基金、建立失地农民保障基金和失地农民发展基金等资金长远运作方式，实现对失地农民的稳定性补偿，达成土地增值利益在社会成员间的公平分享的目标。
四、结语
本文基于社会现实需求，将科学发展观的人本主义思想以及社会主义法治理念贯穿始终。我们应当在土地征收改革的各个阶段对土地流转的核心，也就是产权明晰理由保持关注；应当对保障实体利益的切实可行的程序价值保持关注；应当对改革的稳定推进与社会的和谐发展保持关注。（作者单位：四川省社会科学院法学研究所）
参考文献
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注解：
①刘云生：农村土地征收三大命题证伪