简析分税制改革对中国社会影响

论文导读：
[摘 要]改革开放后，中国财税管理体制打破“包干制”框架，实行分税制改革，结束了财政虚弱、地方乱象横生的历史，却又成了高地价、高房价及地方发展失衡的开端，本文用历史的策略阐述分税制改革对中国经济发展的影响。
[关键词]分税制；财政分权；土地财政；地方融资平台；地方债
[]A [文章编号]1672-2426（2013）12-0051-05
1994年，和地方的原有利益分配框架被打破，确立了以分税制为核心的税收分配体系，对中国之后的经济社会发展产生了巨大影响，也形成了新的利益分配格局。分税制的实行，贯穿着中国经济发展的每一个历史据点，从市场经济深化到东西部经济的梯度发展，从2008年金融危机到4万亿投资，从城市化建设大举推进到地方融资平台建设等，其间每一件大事的走向都无法规避分税制的影响。时至今日，分税制依然牵动着中国经济前进的步伐。那么，20年来，分税制在中国的改革中到底扮演了一个怎样的角色，功过几何？让我们回到改革开放以前，从头说起。

一、中国财政管理体制改革演变的简要回顾

改革开放以前，中国的财税管理体制是与计划经济相适应的统收统支体制，由于当时的物资是由国家统一调配，财税管理体制也必定与这一形式相统一。随着中国改革开放，计划经济逐渐向商品经济、市场经济过渡，这一统收统支的财税管理体制也走到了尽头，财政包干制的改革顺势启动。
始于1980年终于1994年的财政包干制改革，经历了几个“收收放放”的阶段，其间具体内容细致复杂，但大体来说政府的初衷是要“放权让利”，提高各地方经济建设的主动性。由地方政府按不同的方式承包一定的税收数量，多余的钱地方自己留下，不够的钱地方政府想办法补上。这种承包制与当时如火如荼的农村土地承包、城市企业和其他机构的部分承包并无二致。从农村的承包制改革到城市经济体制改革，再到财税管理体制改革，可以说是中国计划经济向商品经济过渡的产物，是摸着石头过河探索出来的。改革潮流开启后，中国经济迎来了新的春天，农业突飞猛进，企业活力增强，地方经济也快速发展，财税包干制相对于统收统支来说是更为进步的财政管理体制。随着财税体制改革的深化，很多理由逐渐浮出水面。
首当其冲的就是承包、分成数额的不科学核算与划分。没有固定的标准与统一的测评体系，直接造成地方承包的税收数量、征税方式取决于与讨价还价的能力。包干制不仅在第一步规则上就有先天缺陷，而且在征税过程中，政府没有自己的征税机构，只能依赖于收取地方政府征收的税款，无异于受人掣肘，陷入被动境地。地方征税监管体系的缺乏与信息的缺失更使政府没有足够的力量管控地方征税行为，于是地方政府权力日益膨胀，隐瞒收入、税源的违规做法较普遍。为了将更多的税收留在当地，地方政府还尽量将预算内收入转为预算外，逃离出财政管理体制监控的预算外收入，不仅造成财政收支混乱，也为官员滋生腐败提供了温床。包干制实行后最直接的结果就是政府财政收入占总财政收入的比例从1985年的38.39%下降到1993年的2

2.02%[1]。

财政虚弱、地方财政较乱，导致1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革正式拉开序幕。

二、分税制改革中转移支付改革滞后加剧地方发展不平衡

如果说包干制是“放权”，分税制则是“收权”。分税制的框架下，把所有税种划分为税、与地方共享税、地方税三种。其中税包含关税、消费税、央企所得税；与地方共享最大税种增值税，按75？押25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得税依旧作为税外，其余企业所得税与个人所得税与地方分别按60？押40分税制改革对中国社会的影响相关论文由www.7ctime.com收集,如需论文.分成；地方收取的税收主要由营业税、房产税、土地有偿使用收入和其他一些小税种组成。很快，分税制将、地方利益分配格局倒转过来，1994年财政收入占总财政收入的比重从1993年的2

2.02%一跃而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。

分税制成功地解决了财政空虚的难题，加强了对于地方的管控能力和对于宏观经济的调控能力。但在分税制改革中，有一个极重要却未触及的盲点遗留至今，就是转移支付。在收入方面的改革完成后，相应支出方面的转移支付改革却一直滞后，基本保留了包干制下形成的转移支付体系。
到2011年分税制改革将近18年，从表1中可以看到，除了国防、国债利息、外交、金融监管支出、科学技术等5项内容，其他项目包括文化、卫生、社会保障服务等公共服务在内的支出，地方政府的支出总计都超过了政府。但公共服务、社会福利作为一个国家为国民提供的最基本产品，因地区财富的悬殊而形成差异，没有朝着均等化的方向发展。正是由于分税制改革中，地方财权和事权错配，地方政府财权上移却仍需担负医疗教育等公共服务支出，从而形成了我国经济实力好的地区公共服务水平高，经济实力差的地区公共服务水平低的局面。以教育为例，东部发达城市有着宽敞明亮的教室，先进齐全的多媒体设备，而西部贫困地区的小学却只能以低矮简陋甚至漏风的平房做教室，更勿论具备现代化设备。市场经济的发展是一个调剂资源、优胜劣汰的过程，必定会产生贫富分化，面对教育、医疗、社会保障一类的大宗公共开支，必须由财力雄厚的政府承担起来，但我国反而颠倒过来，这不论是从道义还是经济运转规律来看都是极不合理的。
1994年的分税制改革是一种典型的增量改革，即尽量不触动地方既有利益，转变未来增量收入的分配格局。为了缓和分税制推行的阻力，政府在改革内容中加入了“税收返还”政策，将收上来的税款再以税收返还的形式返还给税源地。高比例的税收返还意味着富裕地区交的税多，返还的也多，穷的地区则相反，此时转移支付就丧失了它平衡地区差异、调节再分配的功能。
三、寄希望于土地财政的地方政府行为异化分税制改革对中国社会的影响由优秀论文网站{#GetFullDomain}提供,助您写好论文.在2009年《进一步论文导读：关系、理顺地方收入分配格局的更深刻的顶层设计。1994年启动的分税制改革不亚于一场“分税革命”，如今无非是在将革命进行到底（上移事权）和重回分税前老路（下放财权）间做出选择。分税制改革本就以财权下放为起点，其造成的种种不良后果现在已没有必要重蹈覆辙，因此改革的重心应更多地向上移事权倾斜，重新划分和地方支
加强信贷结构的指导意见》[3]颁布，国家鼓励融资平台发债的条文出台后，发行城投债逐渐与商业银行贷款并列成为主要的融资渠道。以上饶城投集团公司为例，2008年底融资不到3亿元，全部为商业银行贷款，到2010就实现融资17.96亿元，其中发行企业债券10亿元，占55.7%成了最大部分[4]。虽然一定程度使商业银行避开了风险中心，但城投债的发行使地方政府债务率逐年加大。在地方债风险膨胀被注意到后，2012年审计署对36个地方政府本级债务情况进行了审计，结果显示同年有9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%。此外审计结果还指出由于偿债能力不足，一些省会城市只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市2012年借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。没有偿债实力借新还旧的做法掩盖了地方政府资不抵债的危机，无异于饮鸩止渴，长此以往，雪球越滚越大，局面将更难收拾。
很多学者将地方融资平台的风险归结为“正门没开”，提倡修改《预算法》来为地方政府直接发债放行，这样可以将现在由融资平台兜兜转转所借的债务置于可监管的视野之中。但是鉴于我国地方人大很难起到对财政收支实质性监督作用和实现预算硬约束的实际，恐怕一旦打开允许地方政府发债的政策阀门，在地方领导人对于GDP政绩的渴求氛围中，地方负债率将如开闸泄洪般不可制约，最后的结果就是将债务直接转嫁分税制改革对中国社会的影响相关范文由写论文的好帮手www.7ctime.com提供,转载请保留.到债权人即公众头上。而且，我国的官员任期制度，对官员借债又减少了一重约束，助长了其举债冲动，因为借来的钱投向建设，在任的一届成绩上去了，还债？那就不是本届任期要考虑的了。
从经济学的角度来看，地方政府不论是搞土地财政，抑或大肆举债，其实都是“理性人”的行为，地方政府要支出要发展自然就得解决资金难题，这其中“错”的不是地方政府，而是规则，地方政府行为的扭曲恰恰体现的是规则设计的扭曲。在分税制改革始终不够完善留有缺陷的前提下，利益分配一直就没有得到公平解决的地方政府面对刺激经济扩内需大潮的来袭，就更加显得盲目与无所适从，当形成了一条异化扭曲的卖地和借债做依托的发展路径后，此时已是骑虎难下。若想要地方政府放弃长期以来依赖融资的做法，引导其走上健康良性发展道路，就必须打破原有的利益分配框架，全面深化分税制改革，尤其是完善转移支付制度。

五、分税制改革路在何方？

从1994年实行分税制至今，已整整20年。其加强宏观调控能力，充实财力，规范地方经济行为的改革初衷早已实现，使中国整体经济面貌焕然一新，成绩有目共睹。但由于种种理由，转移支付改革的滞后与事权财权不相匹配的遗留理由却一直存留至今，成了分税制改革最大的缺陷，也产生了诸多负面影响。随着时间推移，经济政策重心向扩内需增投资倾斜转移时，这种负面影响就变得愈加不可忽视，乃至成为目前中国经济最大的风险和隐患，以至于到了如今不得不改革的地步。
2013年5月24日，财政部和国税总局联合发布财税[2013]37号文，正式宣布将于同年8月1日在全国范围内开展营改增试点。这不啻于向财税分配制度投射了一颗重磅炸弹，必定激起巨大波澜。此项改革的初衷是降低第三产业税负，转变我国重商品轻服务的格局，去除重复征税，引导税收体系走向合理化公平化。但实际上，营业税是地方的主要税种之一，一旦变为增值税，地方税空间将变得更加狭窄，因此营改增的推广势必牵动财税体制的改革，倒逼税收分配新政的出台。无疑，不论对地方政府，抑或中国整体经济来说，这都是一个利好的消息。
随着本次党的十八届三中全会的落幕，未来十年中国的改革基调已大致确定，远期图景亦愈发明晰，会议公报明确提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、推动社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须发挥和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度”。[5]在营改增全面推广后，财税体制面对的不仅仅是继续为地方政府开辟新税种或转变旧税种分成比例的理由，更为迫切地是需要一个可以协调地方利益关系、理顺地方收入分配格局的更深刻的顶层设计。1994年启动的分税制改革不亚于一场“分税革命”，如今无非是在将革命进行到底（上移事权）和重回分税前老路（下放财权）间做出选择。分税制改革本就以财权下放为起点，其造成的种种不良后果现在已没有必要重蹈覆辙，因此改革的重心应更多地向上移事权倾斜，重新划分和地方支出责任，由政府承担或以合理的方式与地方共担普遍的社会福利、基础教育、住房、养老、公共卫生等事权。也只有这样，才能更好地配合我国目前的官员激励制度，引导地方政府在规范的框架内进行经济发展，而不是走上以弱化民生建设为代价的畸形发展道路。
分税制的深化改革还需要一些配套举措，加快推进财政分级扁平化，由五级财政体制简化为—省—县的架构；在改革一步到位有难度的情况下，简化架构后可以首先完善省以下的转移支付和事权财权匹配制度，再逐步上移至政府，从而形成一个逻辑清晰、权责统一、稳定长久的分税体系；按税种于地方间的重新划分来看，在流转领域的营改增完成后，其实接下来顺理成章的就是财产领域的土地、房产税改革，如果可以顺利完成，那么我国的财税体制改革就又向前推进了一大步。不论是按照国际惯例还是世界银行对于政府间税种的划分倡议，财产税都应是地方政府的重要税收来源，由地方政府开征财产税，有利于调动地方政府对于当地城镇化、基础设施建设的积极性。对于财产保有环节而不是生产环节征税，可以抑制房地产投机行为，增加地方财政收入，缓解地方对于土地收入的过度依赖。
虽然深化分税制改革、重构地方关系、完善配套措施不可能一蹴而就，还需要继续攻坚克难，但是为了以后中国经济的行稳致远，就必须迎难而上，以更大的勇气与智慧推进我国制度建设的规范化和现代化。
参考文献：
[1]中华人民共和国国家统计局.2012年中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社.
[2]中华人民论文导读：t.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm，2013，11，1

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共和国审计署.36个地方政府本级政府性债务审计结果[Z].〔2003〕24号.
[3]中国人民银行与中国银监会.关于进一步加强信贷结构调整推动过敏经济平稳较快发展的指导意见[Z].2009，3，23.
[4]李子秦.十年磨砺 上饶市城投集团公司发展纪实[N].中国经济时报，2011-8-29.
[5]新华社.中国第十八届委员会第三次全体会议公报[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm，2013，11，12.