浅论提高地方社会领域立法质量路径

论文导读：
2013年9月，广东省人大常委会就《广东省安全生产条例（修订草案修改二稿）》（以下简称“安全生产条例”）召开表决前评估论证会，这一举措在广东省尚属首次。笔者试以此为视角，就提高新时期地方社会领域立法质量的路径做粗浅分析。
提高地方社会领域立法质量的路径由专注毕业论文与职称论文的www.7ctime.com提供,转载请保留.社会建设与人民群众自身利益、社会大局和谐稳定息息相关，党的十八大报告明确指出，“加强社会建设，是社会和谐稳定的基石”“必须加强社会管理法律建设。”在中国特色社会主义法律体系已经形成的大背景下，提高立法质量被置于更加突出的位置。全国人大常委会委员长张德江2013年初在广东省调研时提出“要把提高立法质量作为加强和改善立法工作的主要任务，完善立法评估，推动法制建设和各项事业发展”。社会领域立法是立法工作的重要组成部分，有着举足轻重的地位。
表决前评估是指地方性法规案提请省人大常委会表决前，对法规案出台的时机、立法可能产生的社会影响等进行预测和研判的活动。这一地方立法领域的制度创新是充分合理利用立法资源、提高地方立法质量尤其是社会领域立法质量、更好建设“五个社会”的重要尝试和积极探索。

一、开展法规表决前评估的背景

(一)法律本身的局限

法律是一种具有普遍约束力和国家强制力的规则，而这一规则的制定者即立法者由于其个人所属利益群体、从业经历、社会阅历等不同，对知识的认识和把握、对信息的分析和取舍不可避开有其自身的倾向，有导致法规适用范围和时效局限的可能。“任何一个时代、一个国家都不可能有资格做到使法典都具有优良的品质，它总会有一些缺陷。”[1]而法规的生命在于实施，社会领域立法更是受到公众的普遍关注，如法规与社会现实、公众认知缺口过大，衔接性不强，其生命力将大大减弱，便不能称之为良法。“制定良法、善法必须最大限度地克服立法过程中的有限理性”“地方立法评估制度是校正立法者有限理性的重要机制。”[2]表决前评估是评估立法目标能否更好实现，立法重点有否得到切实保证，预估社会效果如何等，这一查“缺”补“漏”、纠“偏”指“错”的机制，是为有效避开因立法者自身局限造成的违背立法初衷、法规脱离实际，从而影响贯彻实施效果提前构筑的一道屏障。

(二)广东省社会领域立法的目前状况

广东省是改革开放先行地，立法探索一直走在全国前列，社会领域立法成果斐然。1981年至2012年，各级人大及其常委会制定（修订）社会领域法规共84件。其中上世纪80年代立法工作的起步时期3件，90年代建设和完善社会主义市场经济体制时期34件，新世纪以来的完善法律体系时期，截至2012年47件，其中2012年一年就有6件。可见随着工作重心、立法时代背景和社会环境的不断变化，社会领域立法数量逐渐增加。在我国“一元、两级、多层次”的立法体制下，地方立法应具有“不抵触、有特色、可操作”的特点。由于立法和地方立法关系划分不够清晰，地策略规和地方政府规章界限不够明确，地方各级权力机关之间对立法权规定过于笼统，部分社会法规不能很好反映当地社会建设的法制需要，没有充分发挥对社会建设的规范作用，因此如何用法规“无形的手”创造公平发展的空间和平台，不断提高地方社会领域立法质量就成为重中之重。在这种情况下，法规表决前评估这一对社会法规“把脉问诊”、打“预防针”的制度应运而生。

(三)建设法治社会的需要

社会领域立法有力推动了社会建设的制度化和规范化，但也存在着法律体系有待进一步健全，立法层次需要不断提高的理由。营造稳定有序的法治环境，对地方立法的程序、方式、决策都提出了更高的要求。开展社会法规表决前评估是在程序正义、方式、决策科学的天平上增加了一个新“砝码”。这个“砝码”更侧重广东省社会建设的现实情况、公众理解和认知对相关立法的需求。各群体利益的平衡和博弈，为提高法规准确性、决策科学性进一步提供理论支撑，加大立法机关对立法结果的认定和责任的担当，完善丰富地方立法制度的机能和操作技术，在一定程度上有效调控社会关系，切实发挥立法在社会建设中的引领和推动作用。

二、开展法规表决前评估的社会作用

(一)试水社会接纳度

以往法规的必要性、可行性和科学性主要通过立法“回头看”和法规备案审查等方式进行检查，法规表决前评估是将立法“质检”的关口前移，也将法规接受社会检验的时间表前移。以安全生产条例评估论证会为例，评估主体共15名，其中省人大代表2名，专家学者3名，律师2名（其中1名是省人大代表），安全监管部门工作人员2名，企业管理人员6名，企业职工1名。据广东省人大常委会法工委工作人员介绍，这15名评估人均没有参加该法规的起草工作，保证了评估结果的客观性。从评估会得到的回应和反馈来看，对法规总体表示满意、提出矫正修缮倡议和提出颠覆性意见等情况均存在，这些意见倡议可看作是表决前对法规的又一次调研，也可看作是“评估团”这个社会缩影对法规的态度和反应，从中可社会对法规的接纳程度。反观如对社会领域法规的实施效果和运转状态，或者说对法规是否“接地气”不进行先期试水而盲目施行，不仅会影响法规的实施，还有可能造成立法资源的浪费和对法律权威的损害，比如“闯黄灯处罚”条款。

(二)预热社会影响力

法规表决前评估是立法者与社会良性互动的过程，也是社会各群体利益博弈的过程，丰富了价值的实现途径，这一保障法规质量的预先筹划为法规通过后社会的理解接纳、法规的贯彻实施进一步夯实了基础。社会公众作为立法评估的重要主体是社会领域立法内在逻辑的必定，社会公众、新闻媒体的积极参与保证了评估过程的公开透明，扩大了法规的社会影响力，这一点对事关社会民生法规的制定非常重要。从安全生产条例的评估论证来看，到会新闻媒体共12家，其中纸质媒体6家，电视电台网络媒体6家；省级媒体8家，市级媒体4家，通过报纸、电视、电台、网络等各种媒介进行了多次报道，在社会上引起了热烈的反响，使法规表决前就广受关注。“阳光评估”保障了公众对立法工作的知情权和评估结果的客观性，增强了社会对评论文导读：
估工作的信任和对法规的信仰，使法规的生命力更强。

(三)加固社会和谐网

随着改革的不断深化，社会领域逐渐出现了一些新理由，影响了社会的和谐发展。和谐社会的运转机制包括“通畅的社会流动机制、合理的利益协调机制、有效的民意诉求机制、健全的制度保障机制和敏捷的安全预警机制”[3]等内容，社会领域立法机制的有待完善是导致和谐社会建设进入瓶颈的理由之一。法规表决前评估主体的广泛，评估方式的，评估过程的透明，为各群体提供了较为充分表达意见的又一平台，并使这些意见倡议能够成为法规表决的依据。这一尊重民意的评估方式，通过认真倾听社会声音，充分凝聚社会力量，激发了公众的参与热情，体现了“以人为本”的立法理念。这一扩大民意的评估方式，形成地方立法机关和社会的良性互动，易于获得社会认同，避开法规成为无源之水、无本之木，甚至打入冷宫、束之高阁。这一保障民意的评估方式，提高了地方社会领域立法质量，对社会矛盾起到预防和消减的作用，拓宽了保障社会公平正义的途径，助力社会主义法治建设的进程。

三、做好社会领域法规表决前评估的几点深思

(一)评估标准设定应更具针对性

法规表决前评估标准决定评估的重心、指引评估的方向、规范评估的结果，反映法规可能在协调社会关系和配置社会资源方面产生的能动作用，是立法质量的参照物。因此建立科学合理、便于操作的评估标准是提高社会领域立法质量的首要环节。《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》规定，“立法评估要按照科学决策、决策、依法决策的要求……”这一标准设定强调法规的合法性、科学性和性，但过于笼统。评估标准要具有反映法规优劣的科学性、保证评估顺利进行的可操作性、适合当地形势的地方性和对实施后的社会影响作出较为准确预估的前瞻性等特点，为避开出现中看不中用的“花瓶”法规，针对不同法规的特点，注重普遍性与特殊性的有机结合，制定具体明确而非一般抽象的评估标准就变得十分重要。在充分考虑地方特色的基础上，标准应更具针对性，减少盲目性和随意性，才能使评估有的放矢，为社会法规的修改、补充和完善提供更有效的依据，使法规更适应地方社会建设。

(二)评估主体选择应向基层倾斜

要更好实现社会领域法规规范引导社会建设的作用，法规表决前评估主体选择向基层倾斜是途径之一。立法法第五条 “立法应当体现人民的意志，发扬社会主义，保障人民通过多种途径参与立法活动”的规定，保障了公众参与立法活动的权利。广东省人大常委会开展的表决前评估，主体由“常委会法制工作机构根据法规案的具体情况和一定的代表性、广泛性的原则，从人大代表、专家学者、利益相关方和有实际工作经验的人员中选取”，体现了对评估主体广泛性的侧重，评估主体多元化的设置可以克服主体单一和角度雷同导致的评估结果片面。参加安全生产条例评估论证的人员中，具有安全生产相关实际工作经验的人员共7名，但其中一线职工仅1名，比例偏低。在兼顾立法效率的前提下，加大一线工作人员的比例，是发挥人大制度优越性、建设公平社会的题中应有之义。一线工作人员是社会实践的创造者，对法规与社会现实贴合度的大小、针对性的强弱能够作出更为客观的评判和修正，多倾听来自一线的声音和意见，可使评估中的民意表达更真实客观，对社会也更具示范作用，使其承认接受法规更主动自觉。

(三)评估成果运用应更有效力

法规表决提高地方社会领域立法质量的路径由提供海量免费论文范文的www.7ctime.com,希望对您的论文写作有帮助.前评估结果的运用和法律效力目前并没有明文的法律规定，广东省人大常委会规定法规表决前评估“各方反映的意见形成评估情况的报告，印发省人大常委会主任会议，作为审议法规案的参考”。表决前评估是提高社会法规质量的手段，评估结果的转化运用如何对能否实现这一目的至关重要。要增强评估实效，需明确评估结果运用反馈的程序，探索创新评估结果发挥最大效力的机制。以广东省人大常委会为例，法制工作机构作为评估结果的反馈主体，对评估主体的意见倡议进行整理归纳和综合分析，形成报告提交主任会议作为审议法规的参考，使评估结果可以被有效采纳，未被采纳的意见应视情况作出说明，在增强评估结果效力的同时保护评估主体的积极性，提高社会领域立法的质量和水平。
注释：
[1]【德】萨维尼：《论当代立法和法理学的使命西策略理思想史资料选编》，北京大学出版社1983年版，第529页。
[2]柴凤琴：《地方立法评估标准与程序设计》，西北师范大学硕士论文，2009年5月出版。
[3]连玉明：《构建和谐社会的良性运转机制》，载《决策与信息》2005年第9期，总第250期。
（作者单位：广东省人大常委会综合处）