探究财政分权、转移支付与地方政府经济性投资效率

论文导读：
摘要：在财政分权背景下，一些制度的设立对地方政府经济性投资效率具有一定的影响。研究发现，财政分权度、专项性转移支付、政府治理水平会提高地方政府的经济性投资效率，而政府预算外收入以及一般性转移支付并没有很好地提升地方政府投资效率。因此，要想提高地方政府的经济性投资效率，需要进一步完善转移支付制度，加强地方政府预算外收入的管理，提高地方政府治理水平。
关键词：财政分权；转移支付；经济性投资效率；地方政府
1005-0892（2013）06-0027-07
一、引言
在财政分权背景下，一个国家财政收入安排和财政支出责任在不同层级政府之间的划分，会引起政府间的纵向和横向财政不平衡。当各级政府的自有收入与支出责任不匹配时，就会产生纵向不平衡；当同级政府之间存在财政能力差距时，就会产生横向不平衡。为了使各级政府能够在全国统一的政策框架内履行其经济、社会职责，国家需要通过纵向或横向的政府间转移支付政策平衡差距。在分税制改革以后，我国各级政府逐步开始使用转移支付制度消除这种财政不平衡性。
地方政府投资是指作为公共部门的政府以权力运作方式向社会提供或生产社会需要的公共物品，是实现其经济职能的重要手段之一。地方政府对不同性质的公共物品有着不同的投资倾向。傅勇（2010）将地方政府财政投资分为经济性投资和非经济性投资，前者主要包括交通、能源、通讯、土地等基础投资，包含竞争性项目和基础性项目；后者主要包括教育、医疗、福利保障等公共投资，属于公益性项目。在财政分权体制下，由于绩效考核、转移支付等制度的存在，使得地方政府的投资行为具有倾向性，降低了投资效率。本文主要关注财政分权体制下地方政府的经济性投资效率，从转移支付等制度的角度出发，探究提高地方政府投资效率的路径。

二、文献评述

关于财政分权体制在经济发展过程中的作用，理论界还没有达成统一的结论，多数研究文献主要集中在以下两个方面的讨论：一是探讨财政权力和责任向各级地方政府的转移在均衡政府间财政关系和推动经济增长方面的作用。较之政府，各级地方政府在资源配置上具有信息优势（Oates，1972），对推动当地的经济发展具有积极性。二是由于公共物品供给的外部性和规模经济等特点，财政分权体制带来了发展低效率和配置不均衡，减缓了地方经济的增长。Doodi和Zou（1998）利用46个包括发展中国家和发达国家1970-198财政分权、转移支付与地方政府经济性投资效率由专注毕业论文与职称论文的www.7ctime.com提供,转载请保留.9年间的面板数据，研究发现在发展中国家的财政分权与经济增长之间呈负相关关系，而在发达国家两者间却没有关系。

1.财政分权、转移支付在均衡政府间财政资源和推动经济增长方面的作用

政府和地方政府在分税制后的收入重新划分造成了地方政府间财政收支不平衡。政府通过转移支付手段平衡地方政府间的财政差异，目标是使各地区间财政能力或公共服务水平均等化。朱玲（1997）认为，财政转移支付的过程和预期的结果，也是财政的资源配置功能和收入再分配功能的一种体现。缩小地区差距的内涵应从缩小地区间财政资源配置差距的角度人手，加大转移支付在地区间公共服务和生活水平方面的投入力度。江孝感（1999）则从如何制约政府间转移支付适度规模出发，提出了公共服务、平衡地方间发展、实现宏观调控、不影响地方积极性发挥等四个方面的标准。陆铭（2007）认为，转移支付能够割断市场分割和财政收入之间的联系，降低地方政府的割据行为，从而更有效地发挥政府宏观投资调控作用，优化资源配置。沈坤荣和付文林（2006）利用我国各省的数据研究发现，地方政府支出比重提高，经济增长率会上升，认为通过规范化的政府间转移支付可以改善欠发达地区的公共基础设施，从而有利于我国的长期经济增长。李文军、唐兴霖（2012）提出制定《转移支付法》，以实现地方政府公共服务均等化。

2.财政分权、转移支付政策执行的负面效果

近年来的研究开始关注在经济增长过程中分权所带来的结构性变化，如在一定程度上造成了城乡分割和地区分割。王永钦（2007）等认为，政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化。但是，内生于这种激励结构的相对绩效评估又造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等理由。
考虑到财政分权带来的一些成本，可能成为阻碍地区分工和加剧地方保护主义的理由，所以，根据分权度的测量，王绍光（2002）认为我国已经超出了财政分权的底线。政府向地方政府净转移支付中约有三分之二为无条件的转移支付，这种设计至少有两个缺陷：首先，这些转移支付的目的不是为了解决地区间不平衡，相反，很大程度上强调地方的既得利益。其次，政府间转移支付的分配缺乏明确的标准，即对地方财政能力和需求的科学测度，导致了不规范的分配模式，鼓励了地方政府讨价还价的行为（马俊，1997）。
江庆、李光龙（2010）根据1998-2007年安徽省61个县（市）财政数据，运用基尼系数和泰尔指数分解法对这些县级财政差距进行地区和收入来源分解，发现安徽省县域财政差距呈现扩大趋势，区间差距对总体不平等差距贡献率呈扩大趋势，转移支付项目中的专项转移支付、原体制补助税收返还是造成县级财力差异的主要理由，一般性转移支付没有起到均衡县际间财力差距的作用。殷德生（2005）的研究则认为，与最优的经济发展水平相适应，存在着最优财政分权水平，这一水平取决于政府和地方政府的财政支出分别占实物资本与人力资本的份额。他对我国1994年财政体制改革以来的财政分权对经济增长和地区经济发展不平衡的影响进行了经验检验，结果表明，我国的财政分权水平既未能有效地推动地区的经济增长，又加剧了地区经济发展的差异程度。未来我国财政制度改革的挑战更多的是如何选择适度的分权水平，在推动经济增长的同时缩小地区经济发展的不平衡。平新乔、白洁（2006）认为，我国的财政分权在充分发挥其积极作用的同时，论文导读：
依然存在一些突出的体制性和机制性理由。首先，规模巨大的预算内收入会使得地方政府千方百计扩大其预算外收入，以保证经济性投资水平，甚至较多地运用地方政府融资平台，从而过早地透支了地方经济发展的潜力。其次，由于缺乏有效约束，地方政府预算外支出的规模效应递减，效率低下。最后，城市化水平和地方政府对城市公共管理方面的支出负相关，这表明我国的工业化进程和城市化进程并不一致，也表明地方经济性投资与非经济性投资并未均财政分权、转移支付与地方政府经济性投资效率由专注毕业论文与职称论文的www.7ctime.com提供,转载请保留.衡发展。中国社科院经济所宏观组（1999）也认识到财政分权体制性障碍对投资的影响：一方面可能导致投资饥渴症，进而导致“经济过热”，造成经济波动；另一方面，转轨时期体制对经济发展政策的执行障碍，形成体制性的紧缩。
本文在前人大量研究的基础上，侧重于财政分权、转移支付等对地方政府经济性投资供给效率的实证分析，并综合考虑了其他体制性影响因素：（1）将地方政府经济性投资效率或质量作为被解释变量，而将各种人均经济性投资供给和其他影响因素作为解释变量；（2）以经济性投资增长效率作为经济性投资供给效率或质量代表变量，在考虑了数据可获得性的情况下，采用FICOR指标进行考量；（3）在前人研究的基础上，考虑了地方政府治理因素中权力寻租、腐败因素对经济性投资供给效率的影响，综合运用了败指数和人均行政负担费用等相关指标变量。

三、计量模型、指标选择和数据分析

本文采用面板数据模型，数据主要来源于《新中国60年统计资料汇编》、各年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》，并经过相应的指数平减处理，数据涵盖我国30个省（区）市（根据统计需要，在1997年后将重庆的数据并入四川），时间跨度为1993-2005年。
本文参考Zhurskaya（2000）、Faguet（2004）、World Bank（2006）、张军等（2007）以及傅勇（20lo）的模型，建立如下回归模型：
其中，HCOR表示投资增长效率，下标i和t分别代表第i个省份和第t年，α、β、η分别是各变量的系数或系数矩阵，ε是残差项。
投资增长效率（FICOR）主要是指以货币计量的资本性投入与有用产出之间的比率，考虑到指标计算的可获得性。这里采用“边际资本产出率”（ICOR）来衡量地方政府的投资增长效率，即边际资本产出率=经济性投资增加量/GDP增加量。具体而言，选择地方政府GDP增量作为衡量经济产出的指标，选择地方政府基本建设支出和农林、水利、矿产支出（其中部分支出在2002年以前统计口径为地质勘探）的年度增加量作为衡量地方政府经济性投资增加量指标。从理论上讲，该比值越低，说明投资的产出效应越明显，投资效率越高。根据Kaldor（1961）的研究成果，西方7国（美国、英国、德国等）的实际增量资本-产出与经济增长绩效有很强的正相关性，即存在“ICOR低→投资效率高→经济增长绩效好”的关系。
为了考虑财政分权、转移支付对地方政府经济性投资效率的影响，回归方程的右边加入以下变量：财政分权度（DC）、一般性转移支付（TRANSA）、专项转移支付（TRANSB）、预算外财政收入（EXTRA）、政府治理（GOVERN）。
财政分权度（Dc）反映地方政府财政自主性的大小，财政越分权，地方政府的自由度就越大，就越有可能按激励方向转变行为模式（傅勇，2010）。过度集权或者过度分权都不利于经济增长，因此，理论上可能存在一个最优财政分权度，并与最优经济增长水平相适应。刘金涛、曲晓飞（2008）以地方预算内支出和预算内收入的最大值与地方预算外收入加和，并将其与全国预算内外总支出的比值作为计算财政分权度的指标。梁军、宋迎春（2004）则用“收入分权度”作为衡量财政分权度的指标。林毅夫、刘志强（2000）在制约了同时期其他各项改革措施的影响后，发现财政分权提高了省级人均GDP的增长率，验证了财政分权可以提高经济效率的假说。
本文主要参考孙蚌珠、刘翰飞（2010）的策略，考虑到数据的可得性和合理性后，制约投资规模和人口数量之间的可能存在的正向关系，采用以下人均指标衡量财政分权度：
以上三个指标分别表示地方政府拥有的人均支出负担、承担的人均收入资源、扣除转移支付后收人满足支出的程度。在此，运用主成分分析法（PCA）对上述三个财政分权度指标进行整合，构造了一个描述财政分权度的综合性指标（DC）。
财政分权下的向地方转移支付（TaANs）规模庞大，落后地区显著依赖转移支付来维持公共物品的供给，同时转移支付也越来越体现出平衡地区财政差距的性质（傅勇，2010）。这种政府向地方政府的纵向转移支付往往存在所谓的“蝇拍效应”，即转移支付对公共支出增加效应远比自有财政收入增加所带来的效应要大（0ares，1999），这也是分权体系下政府转移支付存在的首要理由。在此，选用人均一般性转移支付水平（TRANSA）和人均专项转移支付水平（TRANSB）分别衡量两种自上而下的转移支付对地方政府经济性投资效率的影响。
财政分权以来，政府在预算内的收权制约导致了地方政府寻求更多的预算外自主权。预算外财政收入（EXTRA）主要有两个来源，即土地出让金净收益返还和统筹部门预算外收入（含国有投资收益、各类存款利息等）。李婉（2010）发现各省预算外收入占其预算内外收入之和的比重，基本都达到30%甚至40%多，有些省份在一些年度该比例甚至达到了60%多。转移支付在一定程度上促使了预算外财政收入的膨胀。平新乔和白洁（2006）研究表明，财政预算外收入是基础设施投入的重要来源。㈣在分权模式下，地方政府将寻求更多的预算外收入进行地方投资，拉动地方GDP增长。在此，采用人均预算外财政收入指标作为影响投资增长效率的第四组变量。
政府治理（GOVERN）是本文的第五组变量，包括政府腐败指数（ANTICOR）和人均行政费用负担（BURDAN）两个指标。政府腐败指数（ANTICOR）=各地区论文导读：预算外收入的规范管理机制。1997年以后，尤其是1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右，形成了地方财政自由支配资源的主体。总体来说，预算内财政相对起到了缩小地区间收入差距的作用，而预算外财政则扩大了地区间的收入财政分权、转移支付与地方政府经济性投资效率由专注毕业论文与职称论文
公职人员贪污贿赂立案数/经济案件总立案数，该指数越高，意味着地方政府经济腐败程度越高。Mauro（1998）认为，在物质基础设施和城市建设中的投资活动包含更多的寻租和腐败机会，这与经济性投资的巨大经济价值是相关联的。另外，人均行政费用负担也从另一个侧面反映了地方政府的治理水平，即较高的人均行政费用负担表明了经济性投资过程中较低的政府治理水平。

四、实证结果分析

将全部样本按照分权程度分成高分权和低分权两组（DC大于0的一组为高分权组，DC小于0的一组为低分权组）分别进行估计，得到表1的八组回归结果。其中，DW值显示无序列相关，基本符合模型的设定要求。
通过对表1的分析，可以得到实证结论如下：
第一，财政分权提高了地方政府经济性投资效率。从回归结果来看，高分权组系数的绝对值比低分权组的要大，且为负向影响，在1%或5%的水平下统计显著。这说明分权程度越高，地方政府单位投资的产出越高，经济性投资效率越高。
第二，地方政府预算外收入并未有效地改善地方政府投资效率，即可支配的预算外资金越多，地方政府经济性投资效率反而越低。产生这一理由的理由可能是由于现行政策对地方政府预算外资金的约束性较差，地方政府可能倾向于利用预算外资金为自身谋福利，不去考虑投资效率，增加了地方政府融资平台的风险。
第三，专项转移支付和一般性转移支付对地方政府投资效率产生了差异性影响。回归结果显示，专项转移支付在1%或5%的水平下显著，且系数为负。这说明政府增加1个单位的专项转移支付，地方政府经济性投资边际资本产出率降低16%～29%，投资效率得以提高。同时，一般性转移支付没有起到提高地方政府投资效率的作用。回归结果显示，人均一般性转移支付前的系数为正，说明在一定程度上降低了地方政府经济性投资效率，这与一般性转移支付的上级约束程度较低有关。所以，需要进一步完善现行的一般性转移支付制度。
第四，地方政府的腐败程度和行政费用负担对经济性投资效率存在负面影响。从实证结果来看，该指标前的系数为正，说明了地方腐败案件的高发和行政费用负担的高企显著地降低了地方政府经济性投资效率。众所周知，经济性投资领域是腐败行为的“高发区”和行政费用的“高负担区”。所以，在地方政府经济性投资领域，有必要进一步强化政府治理水平，即降低腐败发生率和提升行政费用支出效率，以改善投资效率。

五、研究结论与策略倡议

财政分权改革是我国经济体制改革的重要组成部分，在这种分权体制的背景下，政府需要运用一些措施来约束地方政府的经济性投资行为，对于改善地方政府经济性投资效率具有一定的推动作用。但是，更多方面的影响因素制约了投资效率的进一步提升。根据上面的实证结果，主要提出以下的研究结论和策略倡议。

(一)研究结论

本文的实证研究发现，财政分权程度的提升有助于改善地方政府经济性投资效率。这个结论和大多数文献所得出的财政分权提高了地方政府投资效率的结论相一致。但是，预算软约束特性决定了地方政府预算外收入在经济性投资领域的支出对投资效率产生了一定的负面影响。在经济性投资效率改善方面，专项转移支付具有一定的正向推动作用，而一般性转移支付则具有负向的推动作用。同时，以腐败程度和人均行政负担费用所反映的地方政府治理水平影响了经济性投资的质量，因而加强地方政府治理水平可以提高投资效率。

(二)策略倡议

1.更加重视财政分权对地方政府投资效率改善的正向作用。在肯定这种分权推动作用的同时，应进一步深化我国的财政分权体制改革，破除体制性障碍，更多地赋予地方政府投资决策权，改善经济性投资效率。
2.强化预算外收入的规范管理机制。1997年以后，尤其是1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右，形成了地方财政自由支配资源的主体。总体来说，预算内财政相对起到了缩小地区间收入差距的作用，而预算外财政则扩大了地区间的收入财政分权、转移支付与地方政府经济性投资效率由专注毕业论文与职称论文的www.7ctime.com提供,转载请保留.差距，增加了不均衡性，降低了投资效率。因此，一方面更加合理地分配政府和地方政府的税收收入，增加地方政府的主体税种，并赋予地方政府一定的税收立法权，在法律的框架下规范预算内收入；另一方面，将地方政府预算外收入纳入预算管理体系中，加强规范管理，增加预算外资金支出的透明度。目前地方政府预算外资金管理也逐步得到了政府的重视，如财政部颁发了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出则通过公共财政预算或政府性基金预算进行安排。
3.完善转移支付制度，更好地均衡一般性转移支付与专项转移支付的分配，适当增加专项转移支付所占比例，借助政府宏观经济政策的导向性，充分发挥其在提高地方政府经济性投资效率方面的作用。另外，应更加科学合理地分配一般性转移支付，并注重对地方转移支付后的实施管理和跟踪评价，力求将一般性转移支付的使用纳入到规范化、制度化的轨道上。同时，进一步加快我国转移支付相关立法工作，增强财政预算的透明性，提高转移支付透明度，包括制定出台《转移支付法》等，将转移支付的基本目标和原则、主要类型、分配策略、使用规范、监督与绩效评价策略等内容加以明确，转变以往那种模糊、随意、讨价还价的转移支付模式。
4.进一步加强惩治腐败的力度和规范行政费用支出，压缩经济性投资领域的寻租空间和减少投资中的损失浪费，提高地方政府治理水平。不论是在经济性投资领域还是非经济性投资领域，腐败的存在必定会导致公共资源的流失和低效率。目前，行政管理费用的不规范支出，经济性投资领域的寻租行为，以及由此导致的政府治理能力低下，都在一定程度上降低了地方政府的经济性投资效率。