浅议财政审计工作制度法制建设

论文导读：地方各级人民代表大会)、人民代表大会对行政机关的授权(人民代收稿日期：2014〢3ㄢ9；修回日期：2014〢4〢3基金项目：国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”(13&ZD032)作者简介：田开友(1975)，男，湖南邵阳人，中南大学法学院经济法博士研究生，吉首大学副教授，主要研究方向：经济法学，财政宪法学；李西
摘要：目前我国的财政审计报告制度实践中存在着报告主体不规范、报告内容多漏洞、报告欠缺约束力等理由。在法治中国建设进程中，依据人权理论和现行宪法的规定，财政审计工作报告应作为人民代表大会的一项制度，每年向全国人大常委会报告审计工作的法定主体应是国务院而非国家审计署，报告的内容应涵括国家所有的财政收支与财务收支活动以及经济责任，报告决议制度对约束政府行使经济权力非常重要。
关键词：审计工作报告；人权；预算执行监督；财政法治
1672-3104(2014)03〢107〢6


审计机关向国家权力机关报告预算执行和其他财政收支、决算制度，即财政审计工作报告制度①的确立不仅有利于各级政府全面掌握本级政府财政资金的运转状况，而且也能保证国家权力机关更好地行使预算监督权[1]，同时也能使社会公众评价政府财政资金的使用效果和运营结果。虽然我国文本作用上的现代财政审计工作报告与执政党政权建立相伴相生，但常态化、制度化的财政审计工作报告制度实践不到20 年。[23]在财政审计工作报告制度实践的十多年间，法学界对其几乎没有关注②，直至2003年的“审计风 暴”③才引发了法学界对财政审计工作报告制度的注意。④从现有法学研究文献来看，虽然学界已有初步的探讨，但对我国的财政审计工作报告制度缺少系统的认识，因而其整体面目仍显模糊。本文以相关法律规定为基础，试图通过结合审计工作报告对我国财政审计工作报告制度做一个系统梳理，以期能对法治中国建设中的财政审计工作报告制度有个正确的认识，从而实现该制度的价值。

一、财政审计报告应归属于人民代表大会制度

自1997年7月 2日审计署向全国人大常委会作第一次审计工作报告起，迄今审计署已向全国人大常委会作了18次审计工作报告。因此，从1997年起，全国人大常委会听取和审议政府财政审计工作报告成

为我国政治实践中的年度场景。在规范层面，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定了国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由此可见，我国的国家行政机关、审判机关、检察机关与人民代表大会及其常委会是对其负责并受其监督的关系。[4]为了保证人大所确立的政治目标和所赋予的职责，人大必须对国家行政机关、审判机关、检察机关进行监督，这种监督的主要方式就是听取和审议其工作报告。如《宪法》第92条就规定了国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。审计署向全国人民代表大会常务委员会报告国家财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作实际上也是对全国人大及其常委会负责并受其监督的体现。基于此，财政审计工作报告制度本质上是一项人民代表大会制度，而非其他国家制度。
由人权理论视角观之，人民是国家主权的所有者，人民的权力至高无上。“人民的意志是政府权力运作的基础”。但是政府享有人民赋予的权力、代表人民治理国家是基于公民对人民代表大会的授权(人民通过选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会)、人民代表大会对行政机关的授权(人民代


收稿日期：2014〢3ㄢ9；修回日期：2014〢4〢3
基金项目：国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”(13&ZD032)
作者简介：田开友(1975)，男，湖南邵阳人，中南大学法学院经济法博士研究生，吉首大学副教授，主要研究方向：经济法学，财政宪法学；李西泠(1994)，女，湖南新宁人，中南民族大学大学法学院2012级本科生


表大会选举产生国家行政机关)以及行政机关对其所属部门、国有企事业单位的授权来实现的。那么，作为人民代表大会制度的财政审计工作报告制度的本质内涵体现为，人民通过各级人民代表大会委托给其所选举出来的各级政府去进行财政收支活动，各级政府也可以委托财政部门行使财政权，而各级财政部门又委托具体的职能部门、国有企事业单位进行财政收支活动。这就意味着，各级人民代表大会与其同级人民政府之间、同级政府与其财政部门之间、同级财政部门又与同级具体的职能部门、国有企事业单位之间便发生了财政收支的委托和受托关系。各级政府在接受人民委托后，就必须按委托人的要求认真履行其所负的受托职责，完成人民的托付，并向告其执行结果。但是在多重授权委托的政治构架中，作为终极委托者——人民与各层级的受托者存在严重的信息不对称，因此需要建立一套严密、完善的财政经济内、外部监督机制，才能确保委托人利益不受侵犯和受托人忠实履行受托责任。其中，国家财政审计制度就是人民监督政府的财政收支情况和对公共资金管理使用情况的一种最有效的途径和策略。基于此认识，审计署(代表国务院)向全国人大常委会报告财政审计工作并接受其监督是人权的内在要求。
实践中，财政审计工作报告制度是完成国家财政预算执行信息交流过程的关键环节，报告过程包含六个要素：谁，向谁，交流什么，以什么方式，如何审查，以达到什么效果[5]。因此，国家财政审计工作报告制度是以审计署的审计工作报告为载体，连接财政审计工作报告的编制、报送、审查决议的一整套制度设计及安排。其制度要素主要涉及主体、内容、依据、程序、效力等。囿于篇幅，本文着重探讨主体、内容、效力等三个方面的理由。

二、目前财政审计报告制度实践中的理由及法制建设

(一) 报告主体的确认——由似是而非到中规中矩

从制度运作(实然)层面来看，国家财政审计工作报告制度的参与者或行动者主要包括两方面的主体：由谁报告和向谁报告。前者为国家审计署(代表国务院)和地方各级审计机关(代表地方各级政府)；而后者为全国人大常委会和地方各级人大常委。为使主题集中，本文只研究层面的报告者和接受报告者。
由法律规范(应然)视之，我国《中华人民共和国审计法》(论文导读：表大会常务委员会提出对上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。但是《审计法》却规定，审计署在国务院总理领导下，对预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。国务院应当每年向全国人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。《审计监督
以下简称《审计法》，2006年)规定了国务院应当每年向全国人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》，2006年)规定了全国人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和财政审计工作报告制度的法制建设相关论文由www.7ctime.com收集,如需论文.审议国务院提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这些法条都明确规定，向全国人大常委会提起财政审计报告的主体是国务院，以及接受财政审计工作报告的主体是全国人大常委会。但在制度运作层面上，每一年的财政审计工作报告都是(事实上也是)由国务院委托国家审计署向全国人大常委会提起，而不是国务院总理提起。由此引发的理由是：审计署作为报告主体是否具有合法性(甚至是合宪性理由)？
尽管《预算执行情况审计监督暂行办法》(以下简称《审计监督暂行办法》，1995年)规定，审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。但是《审计法》却规定，审计署在国务院总理领导下，对预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。国务院应当每年向全国人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。《审计监督暂行办法》是国务院颁布的行政法规，而《审计法》和《监督法》都是法律。根据法治原则，最高权威机关认可颁布的法律准则或规则具有绝对最高或优越地位，法律独立于政府之外，政府权力受法律的限制。[6]而且《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第79条也规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。同时，按照行政合法性原则的要求，行政主体必须基于法律而拥有行政职权，不合法拥有的职权不能构成合法行政的基础。由此可以看出，国务院具有每年向全国人大常委会报告审计工作的法定职责和义务，而审计署的法定职责和义务是向国务院总理报告审计结果。所以，国务院委托审计署代其向全国人大常委会作此报告，以及审计署接受国务院委托向全国人大常委会报告审计结果是没有法律依据的。[7]另外，根据上述人权理论，国务院就财政收支、财务收支执行情况向全国人大常委会报告，其目的是请求全国人大常委会(代表全体国民)解除全国人大及其常委会对政府的委托责任，而不是由审计署向全国人大常委会报告，以解除对审计署的委托责任。因而财政审计工作报告的责任主体是错位的，也即每年向全国人大常委会报告审计工作的法定主体应是国务院，而非国家审计署。是故，审计署作为报告主体在很大程度上具有不法性(越权)，而国务院就报告财政审计工作方面具有一定的违法性(不作为或失职)。
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