试析从公共财政视角国家治理实现路径

论文导读：
[摘要]改革开放35年来，市场经济的发展不仅转变了中国的经济结构，而且也深刻影响着中国的社会结构。社会利益的多元化对人们生活方式、思想观念、价值取向等方面产生了深远影响，也对国家的治理理念和治理模式提出了新的挑战。现代化的国家治理不应仅单纯强调政府与市场的协调与合作，更重要的是要通过调动各种力量和资源实现政府、市场与公民社会三者之间的多重稳定均衡，从而实现善治的治理目标。文章以国家治理的概念为切入点，通过分析国家治理的逻辑和模式论证了现阶段我国构建国家治理体系的必要性和重要性，并从财政学的视角提出了我国实现有效国家治理的路径。
[关键词]治理；国家治理；善治
[]A[文章编号]1673-0461（2014）08-0007-05
党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大理由的决定》在全面深化改革的总体目标中提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是历史上首次在党内文献中出现“国家治理”这个词。在目前中国改革进入攻坚期和深水区的关键时刻，妥善解决经济社会发展中的突出矛盾和理由，努力维护社会公平正义，让改革发展的成果更多地、更公平地惠及全体人民，就更加需要成熟有效的国家治理体系和现代化的国家治理能力。

一、国家治理的概念

自1989年世界银行首次使用“治理危机”（Governance Crisis）以来，治理一词开始被广泛地用于政治发展研究中，其内涵和外延不断地被丰富与扩展，有关治理方面的理论已经在经济学、管理学、政治学、社会学、法学等多个学科领域产生了重要影响。

(一)治理的基本概念

治理理论的创始人之一罗西瑙（Rosenau，1992）将治理定义为一种由共同目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从。库伊曼和弗利埃特（Kooiman & Vilet，1993）指出：治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的活动。全球治理委员会（Commission on Global Governance）在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》中对治理给出了较为权威性的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。

(二)治理与统治

治理与统治虽仅有一字之差，但是其所折射出来的执政理念和执政方式却迥然不同。治理与统治的共同点在于，同样作为一种政治管理过程，治理也像统治一样需要权威和权力，其最终目标也是为了维护正常的社会秩序。而治理与统治的主要区别在于：①主体不同。统治的主体一定是社会公共机构，而治理的主体既可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。②权力运转轨迹不同。统治的权力运转方向总是自上而下的，政府凭借政治权威对社会公共事务实行单向度管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作和协商确立认同或共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其权力向度是多元的、相互的。③管理范围不同。由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织，因此治理的范围是无国界的；而统治的范围则受到国家领土和主权的限制，具有严格的边界。④管理原则不同。治理是以自愿为主兼具一定强制性，其权威主要源于公民的认同和共识；统治则完全以强制性为主，其权威主要源于政府的法律和法规。

(三)国家治理的基本概念

伴随着资本主义的发展，西方学者逐渐意识到无论是单纯的市场手段还是依靠国家的命令和计划都无法实现社会资源配置的最优化，社会成员的政治利益和经济利益遭到不同程度地损害。为弥补和减缓市场失灵和政府失效对资产阶级政权的冲击，西方资本主义国家开始将“治理”的理念引入到国家管理的过程中，并在实践中不断调整适合本国发展的治理模式。
1997年，世界银行在其发布的《变革世界中的政府》中正式提出了国家治理（State Governance）的理念，并指出国家治理对于提高一个国家——特别是发展中国家的竞争力具有重要的作用。库伊曼（Kooiman，1999）指出，国家治理不是一种固定化的安排，而是国家与社会还有市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或理由的复杂性、多样性和动态性。考夫曼（Kaufmann，2002）等人将国家治理定义为一个国家权力运用的传统与制度，它包含三方面内容：选择、监督和更换政府的过程；政府有效制订和实施良好政策的能力；公民和政府对于治理他们之间经济和社会关系的制度的尊重。青木昌彦（Masahiko Aoki，2001）则认为，国家治理是政府与公民在政治博弈过程中形成的多重稳定均衡。综合以上，本文认为国家治理就是指统治阶层为了最大限度满足公众需求、消弭社会矛盾、稳固自身统治，通过系统化的顶层设计和制度安排，不断动态调整“政府—市场—公民社会”三者利益关系的国家管理过程。

二、国家治理的逻辑与模式

(一)国家治理的最终目标——善治

1996年，因为逐步认识到并非所有的国家治理都是好的，原有的单维度的治理概念无法对国家治理的有效性进行合理衡量，于是世界银行开始用善治（good governance）来评价一国国家治理的绩效。Surendra·Munshi（2009）指出，善治“意味着参与性的治理方式，这种治理以负责、问责和透明的方式运作，以效率、合法性和协商一致的原则为基础，目的是推动每个公民的权利和公共利益，从而表示政治意志的行使，以确保社会的物质福利和带来社会正义的可持续发展”。
简而言之，善治就是追求公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素包括：①合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；②透明性（tr论文导读：高透明度、强化责任政府与问责制、改善政府对公民需求的回从公共财政视角国家治理的实现路径论文资料由论文网www.7ctime.com提供,转载请保留地址.应性以及提升政府效能与行政效率等八个维度考量，这也被视为联合国对亚太地区国家推进国家治理体系与治理能力现代化提出的倡议。善治实际上是国家权力向社会权力回归的过程
ansparency），即信息的公开性；③责任性（accountability），即无论是机构还是个人都应当对自己的行为负责；④法治（rule of law），即法律是公共政治管理的最高准则； ⑤回应（responsiveness），公共管理机构必须对公民的需求做出及时和负责的反应；⑥有效（effectiveness），即管理机构设置合理、管理程序科学、管理活动灵活。联合国亚太经济与社会委员会（UNESCAP）认为，实现有效的国家治理——善治，需要从保证公民参与、落实法治、强调公共决策的共识导向、实现所有公民的政治平等、提高透明度、强化责任政府与问责制、改善政府对公民需求的回从公共财政视角国家治理的实现路径论文资料由论文网www.7ctime.com提供,转载请保留地址.应性以及提升政府效能与行政效率等八个维度考量，这也被视为联合国对亚太地区国家推进国家治理体系与治理能力现代化提出的倡议。
善治实际上是国家权力向社会权力回归的过程，政府不能再以简单的强制性行为来达到社会管理的目的。善治是政府、市场与公民社会（civil society）三者之间通过协调合作从而实现多重动态均衡的国家治理过程。善治的实现离不开政府的统治权威，更离不开公民的自愿合作和认同共识，没有公民的参与合作，只会有善政不会有善治。善治的基础与其说在于国家或政府，不如说在于公民或公民社会。从这个作用上讲，公民社会才是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。
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