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试论财政分权对地方政府环境治理影响

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论文导读:新中国成立以来,我国财政分权的发展大致历经了三个阶段。(一)第一阶段:1950-1978年这一阶段我国处于计划经济时期,主要实行的是高度集中、统收统支的集权式财政体制,地方政权的财政自主权非常小,财政分权的思想多数情况下出现在各种文件或者学术研究之中,在实际操作中反映较少。

(二)第二阶段:1978-1994年


摘 要:我国于1994年开始实行分税制改革,这对调动和地方的积极性,加强税收征管,保证财政收入和增强宏观调控能力,起到了积极作用。但是在分税制下,地方财政压力日益增大,使得地方政府更加关注经济发展,治理环境的动力不足,造成环境质量随着经济的飞速发展日益恶化。以我国财政分权实践为背景,探讨财政分权对地方政府环境治理的影响,提出相关政策倡议:协调地方财权和事权的关系;进行官员晋升考核制度改革;转变政府发展理念;加强财政转移支付和完善生态补偿机制。
关键词:财政分权;地方政府;环境治理;效率
1002-2589(2014)14-0060-02
财政分权理论的产生以蒂伯特1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志,是指基于地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模和结构,使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理,其结果是地方政府能够提供更多更好的服务。许多专家学者对财政分权理论进行过研究论述,现在对于财政分权理论研究的关注点已经扩散到与其相关的众多社会理由,主要包括以下几个方面:一是财政分权和制度创新的关系,二是财政分权和寻租腐败的关系,三是财政分权和环境质量的关系。
我国借用国外财政分权的理论和经验,于1994年开始实行分税制改革。分税制改革对于理顺与地方的分配关系,调动和地方的积极性,加强税收征管,保证财政收入和增强宏观调控能力,起到了积极作用。但是在分税制下,地方财政压力日益增大,使得地方政府更加关注经济发展,相对忽视了其他事业的发展。以环境保护为例,地方政府虽然有环保的职能,但治理环境的动力不足,造成环境质量随着经济的飞速发展日益恶化。以我国财政分权实践为背景,探讨财政分权对地方政府环境治理的影响,并提出相关政策倡议。

一、我国财政分权体制的演变与发展

新中国成立以来,我国财政分权的发展大致历经了三个阶段。

(一)第一阶段:1950-1978年

这一阶段我国处于计划经济时期,主要实行的是高度集中、统收统支的集权式财政体制,地方政权的财政自主权非常小,财政分权的思想多数情况下出现在各种文件或者学术研究之中,在实际操作中反映较少。

(二)第二阶段:1978-1994年

在计划经济体制下,国民经济缺乏活力,财政支出的扩大带来了巨大的财政压力,国家开始进行财政体制改革,逐步下放部分事权到地方政府。从20世纪80年始实行“划分收支、分级包干”的财政体制,下放财权,允许地方政府拥有财政收入,地方政府初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。但是,财政分权对地方政府环境治理的影响由优秀论文网站www.7ctime.com提供,助您写好论文.由于和地方的事权没有划分清晰,同时在地方政府和政府的“讨价还价”中,地方政府总能对政府造成压力,这给政府带来了巨大财政压力和风险,同时也不利于国内市场的健康发展,为第三次改革埋下了伏笔。

(三)第三阶段:1994年—

在“分灶吃饭”的财政格局下,政府面对巨大的财政压力,对经济的宏观调控能力降低,同时和地方的利益博弈也带来了巨大的成本。为了解决这些理由,国家对财政体制进行了第三次改革。这一阶段的改革是在确定和地方事权的基础上,依据事权和财权相结合的原则,按税种划分和地方财政收入,并制定了过渡期转移支付管理办法,从而初步构建了比较规范的分权财政管理体制。这次改革扩大了财政收入占全国财政收入的比重,提高了财政集中程度;税收管理体系也首次出现了分权化,由国税和地税机关分别负责征收税、共享税和地方税。的主要支出范围是国家安全、外交和国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由直接管理的社会事业发展支出。地方主要支出范围是本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。

二、地方政府环境治理职能与相关财政支出

(一)地方政府环境治理职能

环境治理是指人类有意识地采取措施对受到污染和破坏的环境进行补救和改善。由于环境治理具有显著的正外部性,因此,政府具有不可推卸的责任。在我国,按照于晓婷、邱继洲(2009)的划分,政府的环境治理职能主要表现在以下四个方面:颁布环境保护和环境治理的法律和命令,如颁布《中华人民共和国环境保护法》;建立专门的环境保护和环境治理职能部门,如在政府系统设立环境保护部;政府投资建设污染处理工程和企业,如各地投资建设污水处理厂、垃圾处理厂;政府组织各种力量参与环境治理活动,如在植树节组织人们参加植树活动等。政府履行治理环境的职能需要依靠充足而稳定的财政收入和环境保护财政支出。

(二)地方财政收入增长明显滞后于财政支出

国家统计局数据表明,2007-2011年间,与地方的财政收入和支出都呈现持续增长趋势。其中,财政收入年均增长16.69%,地方财政收入年均增长22.32%。而同期财政支出年均增长3.28%,地方财政支出年均增长25.51%。可见,财政收入与财政支出都在增长,但财政收入增速远远大于财政支出增速;而地方财政收入与支出都增长较快,但财政收入增长明显滞后于财政支出,存在收不抵支的理由。从与地方财政收入与支出在全国财政总收入与总支出中所占比例也可以发现,地方财政收入占全国财政总收入的比重略低于50%,但地方财政支出占全国财政总支出的比重远超70%,2009年以来甚至超过了80%。因此,地方政府的财政状况可以用“钱少事多”来概括,压力较大。

(三)地方政府承担了绝大多数的环境保护支出

国家统计局资料显示,我国环保支出虽然逐年增加,但是环保支出占全国财政总支出的比重始终不足3%,在整个财政支出结构中并没有得到足够重视。从政府和地方政府在环保上的支出来看,2007年以来,地方政府用于环境保护的支出不断增加,始终占全国环保总支出的95%以上,而政府环保支出则呈现出增减的波动变化,其占全国环保总支出的比重于2008年达到最论文导读:权与支出责任不对等1994年我国进行分税制改革之后,除了地方共享税,税收收入主要来自于消费税、关税、车辆购置税、海关代征的增值税和消费税等大头税种,而地方税收收入主要来自于营业税、土地增值税、印花税、城市建设维护税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、耕地占用税等小头税种,而且地
高,也仅为

4.6%。可见,地方政府承担了绝大多数的环境保护责任。

三、财政分权下地方政府环境治理无效、缺位的理由分析

(一)财政分权下财权与支出责任不对等

1994年我国进行分税制改革之后,除了地方共享税,税收收入主要来自于消费税、关税、车辆购置税、海关代征的增值税和消费税等大头税种,而地方税收收入主要来自于营业税、土地增值税、印花税、城市建设维护税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、耕地占用税等小头税种,而且地方没有权力开征新税。从数据中可以看到,财政收入与地方财政收入各约占全国财政收入的50%。的主要支出范围是国家安全、外交和国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由直接管理的社会事业发展支出。地方主要支出范围是本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。支出占全国总支出约二成,地方约七成。很显然,、地方财政收入和支出的不对应,地方钱少事多,这使得地方政府不得不将精力放在经济发展上面,相应弱化或者忽视了环境治理。

(二)财政分权下“唯GDP论”的官员考核升迁制度

长期以来,我国对官员的考核、提拔与选人都是由上级部门根据经济总量、发展速度为重点的政绩考核标准来进行的。省级政府有干部管理权力,可以决定下级地方政府官员的升降。这种官员晋升制度被称作是“晋升竞标赛”,它将政治激励和地方经济成绩紧密地联系起来,促使地方政府官员集中精力发展本地经济,并且加强了不同地区之间的竞争。这种制度设计虽然增加了地方的发展动力,但是它却为环境治理带来了负面影响。地方政府为了发展本区域的经济,盲目招商引资,特别是对于那些高能耗高污染的企业,在税收、土地、环境监管等多个方面都给予了很大的优惠和放松。最终的结果就是地方政府的经济指标完成得非常好,但是对土地等资源的占用、对生态的严重破坏却非常严重。
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