试析中国公务员社会保障制度存在理由

论文导读：的探索，社会保障事业也在改革中不断的开拓与发展。于此可以看出社会保障已经成为一个国家社会管理的重要内容之一，它的重要性也不言而喻。公务员保障机制主要是给公务员提供一个安全、稳定的生活环境，保障公务员的各项基本权利，使公务员安于其职、乐从其事。我国自1993年开始建立国家公务员制度，经过几年的探索与实践，逐
摘 要：公务员保障机制作为国家公务员制度建设中不可缺少的运转机制之一，它的完善与否，对于能否吸引以及留住优秀人才，提高政府行政效率，推动管理科学化具有十分重要的作用。现代国家对公务员的保障，越来越重视公务员的权益保障，重视人能力的开发和全面发展的实现，因此，学习西方公务员社会保障制度的成功经验，发现中国公务员社会保障制度存在的理由，从而对其进行改善是一个十分重要且迫切的理由。
关键词：西方；中国公务员社会保障；理由分析；启迪
"社会保障"一词最初出现在美国1935年8月14日颁布的《社会保障法案》中，而世界上社会保障的雏形却是出现在英国，英国1601年《济贫法》的颁布和实施，以及"斯品汉姆制"的普及，使英国最早出现了社会保障的雏形。19世纪以来，社会保障事业在各国获得空前发展，国际社会保障的格局越显成熟。我国也在1985年9月首次提出"建立起有中国特色的社会主义社会保障制度的雏形"，拉开了中国社会保障事业改革与发展的序幕。随着我国经济体制改革的不断深入和社会事业的不断发展，中国的社会保障制度的改革也在不断的探索，社会保障事业也在改革中不断的开拓与发展。于此可以看出社会保障已经成为一个国家社会管理的重要内容之

一、它的重要性也不言而喻。

公务员保障机制主要是给公务员提供一个安全、稳定的生活环境，保障公务员的各项基本权利，使公务员安于其职、乐从其事。我国自1993年开始建立国家公务员制度，经过几年的探索与实践，逐步建立起有中国特色的公务员保障机制。李和中在其《21世纪国家公务员制度》中对公务员的社会保障进行了这样的定义："公务员的社会保障，是指国家和社会依据宪法和其他基本法律规定，对公务员在年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下实施的物质帮助，包括津贴制度、福利制度和社会保险制度等内容，公务员只要符合法定条件，都可以从国家和社会获得相应的物质帮助。"
公务员保障机制作为国家公务员制度建设中不可缺少的运转机制之一，它的完善与否，对于能否吸引以及留住优秀人才，提高政府行政效率，推动管理科学化具有十分重要的作用。相较于西方发达国家的公务员社会保障机制发展之完善，我国现有的公务员社会保障制度规定都是散见于单行条例、法规、办法和通知之中，没有一部完整的法律来规范公务员社会保障行为，没有形成完善统一的公务员社会保障法律体系。因此即使对国务院的社会保障作出了规定，也会因为规定过于笼统和原则化导致实施的困难。

一、 西方公务员社会保障制度的概况

从世界各国尤其是发达国家的公务员制度来看，公务员保障机制主要包括：工资福利保障、社会保障、身份保障、工作条件保障、申诉控告保障、培训保障等内容。20世纪80年代以前，多数国家公务员实行的是独立的保障制度、医疗保险制度和失业保险制度。20世纪80年代以后，随着新公共管理运动的兴起，西方国家对文官制度进行大规模改革，将公务员特有的社会保障纳入国家社会保障大系统、大体制内，希望在社会中建立单一的社会保障体制，以便于统一管理。
由于西方发达国家由于建立公务员制度的历史比较悠久，在公务员的社会保障方面也给予了非常充分的法律和物质保障，对公务员的各种保障措施也比较完备，甚至有的国家形成了一种从"摇篮到坟墓"的社会保障制度，如瑞典、英国、挪威等，这是一种以国家为主体的全民普遍保障模式，它主要且鲜明的特点就是保障对象的普遍性以及保障项目的全面性。
总体上说，发达国家对公务员保障的内容都比较全面、系统，涉及公务员生活和工作的诸多方面，为公务员解除了后顾之忧，使其安于其职。同时通过立法将各项保障内容和机制用法律的形式予以确定，使保障机制依靠法律的效力而得以协调运转。另外，在保障制度设计的理念上体现出公务员工作的特殊性，始终保障公务员的工资水平与私营部门相比略高，使公务员生活无忧，实行身份保障以维护工作的稳定性，以保证公务员对复杂工作的适应性等。

二、 我国公务员保障制度存在的主要理由

20世纪 80年代后期以来 ，我国经济体制改革不断深入，社会保障制度改革得到全面推进。自1993年我国建立公务员制度以来，公务员的保障机制得到不断的完善，公务员工资福利待遇有了较大幅度的提高，公务员素质培训日益得到重视，公务员的医疗保险、住房改革有了新的举措，多层次且内容比较全面的社会保障体系逐步建立，己经初步形成一个相对稳定、独立的公务员保障管理系统。但是由于客观条件所限，也因公务员制度实行的时间不长，正处于探索之中，公务员保障机制的理由还大量存在，主要表现在以下几个方面：

(一)公务员社会保障制度法制建设程度不高

我国现有的公务员社会保障制度规定都是散见于单行条例、法规、办法和通知之中，没有一部完整的法律来规范公务员社会保障行为，没有形成完善统一的公务员社会保障法律体系。尽管《公务员法》中有公务员工资保险福利制度的原则规定和大体框架，但这些规定过于笼统和原则化，不尽详细，实施起来有困难。而在企业社会保障领域，社会保障立法工作正稳步有序地开展，企业的社会保障法律制度已逐步完善，而公务员社会保障制度滞后，不能适应形势发展的需要。

(二)工资保障水平不高

公务员最重要的保障就是工资福利保障。在改革开放初期，我国公务员的工资水平并不低，可以达到当时社会的中等水平以上，但随着我国经济的持续高增长，公务员的工资增长相对较慢。低薪导致了一些不良后果，一方面政府难于吸引留住高层次人才，不利于公务员队伍的稳定，造成公务员心态不平衡。另一方面诱发了灰色地带的存在，使腐败行为有了存活的空间。此外，公务员工资无法按时发放的现象时有发生。这些无疑侵犯了公务员的合法权益，也影响了公务员工作的积极性，不能免除其后顾之忧，使其安于其职，更严重的是影响了政府及公务员在人民群众中的形象和地位。
（三）社保体制机制内容不健全、不完善改革开放以来 ，虽然经过多次的机构改革和职能调整，但由于传统惯性的影响和多方面的理由，加上我国公务员制度实施的时间并不长，公务员社会保障机制的运转存在很多理由。在管理上，主要表现在国家和地方有关部门缺少综合论文导读：
规划，职能交叉、错位或不到位，政策不一致、标准不统一，极大地影响了社保工作的开展和社保基金的征缴。党政机关实行"国家保障"制度，不仅使机关形成了对社会各方面人才的强大吸引力，也强化了"官本位"观念，使机关人才流动困难，冗员过多，效率下降，高技术高层次的人才难以进入社保领域；在资金方面，由于我国公务员现行的社会保障资金大部分来自国家财政，没有建立公务员个人和国家共同筹资的保障经费来源渠道。同时，基金运转效率低下，社保基金管理松散及拨付上中间环节过多 ，公务员社保资金虽然投入高但效益差，严重影响了社保工作的开展。在公务员工资福利制度上，除国家政策性工资外，由于地区差异，地方越权出台的津、补贴项目较多，各项津、补贴所占职工工资收入的比重越来越大，尤其在东南沿海经济发达地区，出现了津、补贴超过基本工资的现象，国家通过工资政策的调控力被削弱，严重影响了工资政策作为社会保障调节机制的作用。还有，对公务员的权利救济、公务员的申诉控告制度建设上没有法制化，对公务员控告处理的期限上没有明确的规定，申诉控告制度形同虚设，公务员的权利保障难以落到实处。

三、西方发达国家公务员保障制度对我国的启迪

（1）健全公务员社会保障机制，完善公务员的各项保险制度。我国公务员养老保险制度改革，可以借鉴发达国家社会保障方面的经验，将公务员养老保险制度的内在规律与国情相结合，积极创新。一是实施国家基本养老保险和补充养老保险制度。要将公务员养老保险与企业职工养老保险并轨，在待遇上与企业职工一致，其差别通过补充养老保险来体现。二是建立国家公务员失业保险制度。虽然公务员的身份和职业依法受到保障，具有相对稳定性，但并不等同于身份的终身制，少量的公务员失业仍会存在。在公务员失业后，为解决因中断收入而面对的生活困难，政府不仅要提供经济上援助，同时还要积极提供就业机会。
（2）借鉴发达国家工资制度，改革我国公务员的工资结构。在清理和规范工资以外各项津、补贴，制约工资以外收入过快增长的同时，严格按照正常的增资机制，保证制度内基本工资的合理增长。同时，可以考虑按照统一性与灵活性相结合的原则，通过建立地区津贴制度，允许地方在国家统一工资政策的指导下，根据本地经济发展状况、生活费用变动情况，以及当地企业工资水平，自主决定调整地区津贴标准，政府通过转移支付手段进行宏观调控。
（3）推动服务社会化。通过实行公务员养老保险，公务员缴纳一定养老保险费，国家只需按照固定的比例为在职公务员缴纳保险费，这样财政为此安排多少资金是确定的，便于公共财政预算安排，国家的责任也是有限的。公务员社会保障资金由社会保险事业机构集中统一管理和运作，可用于特定行业投资，或参与基金运营，突出基金的升值。公务员原来享有的作为单位福利和服务的各种事务一律由社会组织承担，将社会工作者引到公务员的养老和其他事务中来，减少政府应承担的责任。
（4）加快公务员制度法规建设，拓宽公务员的社会保障渠道。只有建立健全公务员的法规体系，才能使公务员保障机制的运转走上健康发展的轨道。在公务员法规体系的建设上，发达国家一般都是先制定公务员制度的总法或基本法，然后根据总法和基本准则制定各种单项法规及实施细则。明确规定了公务员工资制度、福利制度、社会保障制度、培训制度等公务员管理的一系列内容，规定了公务员的地位、权力、责任和义务。
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作者简介：刘晶（1990- ），女，湖北省黄石，硕士研究生，行政管理专业。