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试议财政规则新常态

论文导读:

财政规则新常态没有规矩,不成方圆。老话,但有道理。
  8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后,全国人大常委会办公厅在人民大会堂新闻发布厅召开新闻发布会,财政部长楼继伟就预算法修改回答记者提问。同一天的全国人大常委会上,也通过了关于《中华人民共和国政府采购法》(下文简称《采购法》)的修订案。
  只这一天,这些事的矛头都指向了财政的“规则”。与财政政策不同,通俗的来讲,财政政策是“攻略方案”,而规则则是框架本身。对于财政规则的修订,比财政政策的改革还要谨慎,还要困难,当然也更加旷日持久。
  为什么我们使用了“规则”这个词汇,而非是“法规”?这也是在本期专题操作期间笔者和各位财政人一直在纠结的一个理由。说到财政类法规,确实为数不多。上文提到的《预算法》是其中比较基础的一种,而像《采购法》这样比较细致类别的法律,在财政部门内部不可能面面俱到。而且在十八大以后,财政部门的地位得到了空前的提升,为了完善整个财政的行为框架, 财政甚至地方财政就必须以一系列的通知、条例、方案为载体,描绘出在新时期下财政部门的新“规则”。根据笔者从各地财政部门取得的资料,在“新常态”下的财政“新规则”主要有如下一些特征:
  第一“新常态”:地方化
  “一刀切”政策一直是长期以来地方财政部门的一大烦恼。无论是产业政策(如光伏、风力发电“一窝蜂”式政策),或者是部门指导型政策(强行规定地方财政在某项支出必须占到财政收入或者GDP的百分比)等等,虽然出发点都是好的,但政策都有其必定的适用边界,在我国这种南北东西经济财政发展差异较大的国家来说,再完善的政策,落地时得到的结果也几乎必定是众口难调。
  而通过笔者的了解,在近几年,这种情况得到了较为明显的改善。在采访中笔者发现,这种改善的来源有几种:第一种来源于 财政对各省级财政行为的逐渐放宽。在一些政策确实明显无法执行时,一些省级财政会出台一些“升级版”政策。
  例如前几年较为被人诟病的教育投入占GDP比重政策,在不同的省份就演绎出了不同的版本。广西壮族自治区某市财政工作人员表示,由于当地财政收入主要依靠转移支付,在教育上的财政投入已经远超 财政设定的比例。因此经过审议,决定该政策在当地暂缓执行。而东部沿海某市财政则表示,由于该地区是传统作用上的“高考大市”,当地本级财政收入又在全国名列前茅,因此教育投入早在多年前就达到了真正作用上的饱和状态。按照 财政的要求,这不仅是一笔巨款,而且也有可能扩大这笔资金的寻租空间。因此该地也未按照“一刀切”的财政政策要求,而是对其进行了相应的细化和规范。
  这还仅仅是财政规则“新常态”的其中之一。在产业政策等方面,地方也在不断的对顶层设计层面的政策进行“接地气”的细化。笔者了解到,即使是当年大行其道的光伏等政策,某省财政也会在推行时在其后附上省级财政的当年产业政策,其中也有对企业的一些指导性意见。但这位负责人在接受采访时表示,顶层设计对于产业的影响“有时是地震级的”,因此在实际操作中,一些并不适合本地实况的产业政策影响也无法避开。但随着财政扁平化和地方财政个性化发展模式的加强,一些地区也在逐渐出台一些个性化十足的政策。这也是财政“新常态”的一种体现。
  第二“新常态”:精细化
  “部门规则”是近年来财政部门比较常见的一种政策形态。以上期《新理财》(政府理财版)专题报道为例,河北省沧州市财政局关于基本公共卫生服务方面的政策发布方式,就属于典型的“精细型”政策。这种政策通常的特征是:涉及财政资金量小或分布到财政资金拨付终端时每个终端人分到的资金量较少(有时仅几元钱);涉及事件环节多,情况复杂;灵活性极大等。
  财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚表示,在财政,特别是地方财政的政策制定历史上,通常作用上的财政政策还是相对“模糊化”了。
  他以资源税和绿色矿业举例:“我们需要精准的,详细的界定一些东西。比如什么样的矿产是高污染的,什么是绿色的,它们每一个应当按照一个怎样的规则征税。”他表示,现行的地方财税政策还远远不够精细,财政部门的工作正在不断细化,因此原有粗放式的,模糊化的政策很多都需要加以大幅度的改良。
  然而,一些地方财政人也表示,地方性的、试验性的、以部门为主要制定核心的精细化政策,很多时候虽然可以作为一种探索,但距离作为一种“新常态”显然还有一些难题需要攻克。
  第一是顶层设计层面的严重滞后。无论是预算法的修订,还是其他一些财政政策法规的制订,目前状况多为“地方先行, 跟上”的模式。这种模式要求地方财政在探索过程中始终是在“摸着石头过河”,在许多时候事倍功半甚至是做出无用功。
  第二是政策制定过程中的过度孤立化。由于地方财政整体信息渠道的不通畅,导致地方财政在探索过程中的信息匮乏。而部门型规则政策制定面对的这种困境尤甚。一些地方财政部门探索多年,才发现走了其他地区的老路,这种情况屡见不鲜。
  第三“新常态”:联合化
  由于地方财政并无立法权,因此一些地方财政煞费苦心制定出的规则,在实际运转中由于约束力的低下,变成了一张废纸。这种情况在以前的财政工作中并不鲜见。而在财政的“新常态”中,这种弊端有所改善。
  所谓“联合化”有两层含义,不仅指财政与部门之间行事规则的联合化,也指财政部门与政府部门之间的联合化。而这两点之间是相辅相成的。财政部财政科学研究所赵云旗教授表示,地方财政工作的顺畅程度,主要取决于地方财政和各预算部门和地方主官合作的顺畅程度。
  广西壮族自治区财政厅政策研究室吴胜泽认为,所谓财政在制定规则中的“新常态”,应该模糊财政部门的独立性,增加财政部门与其他部门之间的协同性,以期尽量前置在制度设计中有可能出现的部门间协同不畅理由,与其他预算部门甚至政府部门组成信息联合体,才是财政部门作为预算部门中枢身份的“新常态”所在。 全文地址:http://www.7ctime.com/csfglw/lw50020.html
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