研讨社会保险和社会救助制度如何衔接

论文导读：
社会保险和社会救助的大发展是新世纪以来中国政府注重民生的具体体现，但如何实现社会保险和社会救助制度的衔接？衔接的核心理由是什么？
社会保险和社会救助制度为什么要衔接
目前中国贫富差距日益悬殊，社会弱势群体不断扩大，社会矛盾逐渐凸显。根据北京大学中国社会科学调查中心在2014年7月发布的《中国民生发展报告2014》，中国的财产不平等程度在迅速升高：1995年中国家庭净财产的基尼系数为0.45，2002年上升到0.55，2012年达到0.73，顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右，而2012年同期的收入基尼系数为0.49，财产不平等程度明显高于收入不平等。
在财产和收入不平等的同时是人口的迅速老龄化，未来发达国家已经出现的老年贫困理由在中国不容忽视。第六次人口普查数据显示：2010年全国60岁及以上人口1.776亿，占总人口的13.26%，其中65岁及以上占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。而根据全国老龄委统计的最新数据，到2013年底，中国60岁以上老人已经上升到2.02亿人，占总人口的1

4.85%，仅仅三年就又增加了1.59个百分点，可以看出人口老龄化的趋势非常迅猛。

西方发达国家的经济、社会发展经验、教训表明：社会保障制度是解决贫富差距过大、尤其是老年贫困化的最后防线。广义而言，社会保险和社会救助都属于社会保障制度的范畴，中国已经自2011年7月1日开始实施《社会保险法》，以国务院令（第649号）发布的《社会救助暂行办法》也自2014年5月1日起开始实施，但二者法律位阶不同：前者是全国人大常委会通过的法律，后者是国务院通过的行政法规；二者实施的具体政府主管部门不同：前者是人力资源和社会保障部门，后者是民政部门；实施对象不同：前者是具有工薪收入的劳动者及退休人员，人数众多；后者是社会弱势群体或临时需要救助的人员，人数相对前者少了很多。由于这些不同，如何实现社会保险与社会救助的衔接，就需要在国家层面来保障公民社会保险、社会救助权利的实现。
社会保险和社会救助制度衔接的实践
在任何一个国家，劳动者都是社会财富的创造者，对他们的保障是社会保障制度的主体。中国的社会保险目前主要集中在企业，1997年国务院26号文件建立的企业职工“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度已经成为中国现行社会保险制度的主体。2011年7月1日开始实施的《社会保险法》则进一步将养老、医疗、失业、工伤、生育等五项社会保险制度化。根据人力资源和社会保障部发布的《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，全国参加城镇职工基本养老保险32218万人，参加城镇职工基本医疗保险27443万人，参加失业保险16417万人，参加工伤保险19917万人，参加生育保险16392万人，社会保险已经成为覆盖几乎全部劳动者的重要社会保障制度。从2014年7月1日开始实施的《事业单位职工人事管理条例》使得机关事业单位和企业的养老金制度并轨迈出了实质性步伐，社会保险覆盖全体劳动者将成为现实。
社会救助制度事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排。建立与经济社会发展水平相适应，与其他社会保险制度相衔接，保基本、可持续的社会救助制度，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，确保网底不破，可以保障他们的基本存活权利和人格尊严，避开其陷入存活窘境，防止冲击社会道德和心理底线，也能让人民群众消除后顾之忧、安心创业就业。这对于推进市场化改革，推动社会公正，使全体人民共享改革发展成果，具有重要作用。
中国社会救助中的一项重要基础性制度安排就是最低生活保障制度（简称低保），2007年低保制度实现城乡全面覆盖并得到长足发展，困难群众全面受益。根据民政部统计，截止2013年底，全国纳入低保的城乡居民7443万人，占全国总人口的5.6%，其中城市低保救助2061万人、“三无”人员90万人；农村低保5382万人、五保供养对象538万人，救助实施医疗救助1亿多人次，临时救助3937万户次，全年上述各项救助资金支出高达2094亿元。但因为没有相关立法，社会救助工作的开展仍以政策调整为主，比较随意、零乱，存在很多理由。因此，《社会救助暂行办法》在今年的推出将部分弥补中国没有《社会救助法》的空白。
目前，城乡居民养老保险是处在社会保险和社会救助之间的制度。2009年9月1日，国务院发布“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”，采取分档次定额缴费的方式，即每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。在新农保的基础上，2011年6月7日，国务院发布“关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见”，旨在将新农保和城镇基本养老保险制度覆盖范围之外的城镇无保障居民纳入制度范围，增加了600-1000元5个档次。经过近几年的试点和大力推广，截止2013年末，全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作，城乡居民社会养老保险参保人数达到49750万人，甚至超出了城镇职工基本养老保险的参保人数。2014年2月，国务院决定在已基本实现新农保、城居保全覆盖的基础上，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。
由上可见，在原先社会保险的主体——城镇职工基本养老保险和社会救助的主体——低保之间，近年来快速发展、数量庞大的城乡居民养老保险已经成为一个重要的制度，可以视之为两大制度的衔接制度。按照人社部的统计，城乡居民养老保险已经和城镇职工基本养老保险共同归入“基本养老保险”，使得2013年全国参加基本养老保险人数达81968万人，占总人口的60.27%，成为人数最庞大的社会保障项目。 全文地址：www.7ctime.com/bxlyyzlw/lw40829.html上一论文：试议中国养老保险综合水平地区差异