构建全国统筹企业职工基本养老保险制度：回顾与思考-
最后更新时间：2024-02-12
作者：用户投稿
本站原创
点赞:5756
浏览:14086
本站原创
点赞:5756
浏览:14086
论文导读：建立全国统筹的城镇企业职工基本养老保险制度，对政府制定出更加科学、合理的社会养老保险制度改革政策具有政策参考价值。本文通过回顾中国企业职工基本养老保险制度统筹层次的发展沿革，主要回答两个基本问题：为什么要提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？如何提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？一、企业职
摘 要：社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。
关键词：社会保险；企业；职工基本养老保险；全国统筹
1673-291X（2012）22-0070-04
引言
从20世纪5摘自：7彩论文网毕业论文格式www.7ctime.com
0年代中后期以来，中国的基本养老保险经历了由国家保障、到单位保障等一系列演变、完善的过程。受中国经济整体水平仍然不发达、经济发展区域间不平衡等因素的影响，统筹层次较低问题一直羁绊着中国养老保险制度的健康发展。就中国社会基本养老保险目前的实际情况来看，只有部分省、自治区或直辖市实现了省级统筹，大多数地区还属于市级或县级统筹层次。
社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。社会养老保险遵循“大数法则”，即通过全社会范围内社会成员的互助共济来分散风险，参加社会保险的人数越多，风险就越分散，社会保险的功能就发挥得越好。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。
对企业职工基本养老保险制度统筹层次的改革，是完善城镇企业职工社会保障制度的现实需要。目前，中国城镇企业职工社会基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的“统账模式”，这一制度中的养老保险统筹部分强调社会互济功能，个人账户部分体现劳动贡献差别，强调激励作用。但是由于目前制度的统筹层次过低，基本上为地方统筹，所以当参保者跨地区流动时，则一般只能带走个人账户部分，统筹部分不能转移。这不仅损害了参保者的实际利益，阻碍了劳动力的正常合理流动，更抑制了社会养老保险互济共济功能的发挥，有损制度的公平性。
以城镇企业职工的基本养老保险为切入点，研究社会养老保险制度统筹层次问题，能够为加快构建覆盖城乡的社会养老保险制度提供政策依据。为完善社会养老保险制度体系建设，早在1997年国务院就颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确表示，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡，以提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控。建立全国统筹的社会养老保险制度是中国社会养老保险制度改革的基本政策取向与制度建设方向。探索如何提高城镇企业职工基本养老保险的统筹层次，建立全国统筹的城镇企业职工基本养老保险制度，对政府制定出更加科学、合理的社会养老保险制度改革政策具有政策参考价值。
本文通过回顾中国企业职工基本养老保险制度统筹层次的发展沿革，主要回答两个基本问题：为什么要提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？如何提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？
由于经济社会发展的需求，当时的政务院曾于1953年、1956年对《中华人民共和国保险条例（草案）》进行了修订，但修订的内容主要都是围绕扩大参保职工的行业范围，对养老保险的统筹层次并没有变更。对于城镇企业职工的社会养老保险，国务院也曾于1958年颁布《国务院关于工人退休处理暂行规定》、《国务院关于工人退职处理暂行规定》，1960年颁布《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付试行办法》等法规，但也没有涉及养老保险制度统筹层次的问题。
“”期间，全国社会保险制度的发展都受到了严重阻碍，整个社会保险工作一度处于缺失管理的状态。1969年2月，财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，要求国有企业一律暂停提取劳动保险金，企业退休职工的养老保险开支由企业独立承担，在营业外列支。城镇企业职工的养老保险由社会保险倒退为“企业保险”，统筹层次也由全国下降到企业内部。在当时复杂的国内、国际政治环境之下所采取的这一政策，虽然在特殊时期发挥了一定的作用，但是这种由企业独立承担的养老保险制度导致企业负担过重，阻碍了不同负担比企业之间的公平竞争，过低的统筹层次也直接影响了养老保险制度互助共济功能的发挥。尤其是20世纪80年代中后期以来，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立与进程的加快，社会养老保险负担畸轻畸重直接抑制了不同类型企业之间的公平竞争，一些缺乏活力的企业纷纷亏损破产，不少老工业基地的企业职工根本无法领取到养老保险金，由此引发的社会矛盾层出不穷。
针对以上问题，国家劳动部于1983年10月在郑州召开全国保险福利会议，初步提出了恢复全民所有制企业职工社会养老保险实行社会统筹的政策思路。1984年之后，根据当时的有关工作精神，部分地区开始进行养老保险社会统筹制度的试点工作，形成了全民所有制企业职工养老保险由劳动部管理，城镇集体所有制企业职工养老保险由中国人民保险公司经营的局面。1991年，在广东、江苏、辽宁等省的改革试点基础上，国务院正式颁布《关于城镇企业职工养老保险制度的决定》，这一文件首次确立了中国城镇企业职工基本养老保险由国家、企业、个人三方共同负担的筹资模式，也明确了基本养老保险制度的发展方向应由目前的市县统筹逐步向省级统筹过渡，并指出劳动部下属的社会保险管理机构为城镇企业职工基本养老保险的经办单位。在这一文件的基础上，1992年5月，劳动部下发了《关于全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的通知》，进一步明确了城镇企业职工基本养老保险的统筹层次。党的十四届三中全会之后，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》重新确立了中国城镇企业职工社会养老保险制度的改革方向。1995年3月，国务院颁布《关于深化企业职工养老保障制度改革的通知》，明确表示中国开始实行社会统筹个个人账户相结合的养老保险“统账”制度模式，并同时出论文导读：
台了两种“大账户”和“小账户”两种操作方案。在这两种具体操作方案的引导下，由于实际情况与地区利益的差异，各地区在实际运用中形成了千差万别的多种不同方案。1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》，明确要求养老保险的统筹层次应尽快由县、市统筹过渡到省级统筹，并要求建立“名义账户”，允许社会统筹账户与个人账户的养老保险基金互相调剂使用。在这一政策的引导下，大规模的养老保险个人账户“空账”运行成为进入本世纪以来的新的棘手问题。2000年12月，国务院又颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》，明确再继续坚持社会统筹账户与个人账户相结合的养老保险制度模式基础上，逐步做实个人账户。在辽宁、吉林、黑龙江三省试点的基础上，2005年12月，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保障制度的决定》，要求各地方在实现市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。2006年1月，上海、天津、山东、山西、湖北、湖南、河南、新疆八省、市、自治区开始进行城镇企业职工社会养老保险制度的试点工作，截至2009年底，中国已有31个省份和新疆建设兵团全部完成了城镇企业职工基本养老保险的省级统筹试点改革，城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次由20世纪80年始实行的县、市级统筹过渡到“统账结合”模式下的省级统筹。
效率都大打折扣。表1反映出2010年中国各地区城镇企业职工基本养老保险基金的收入与支出情况。从表中所列数据来看，各地区基本养老保险基金的收支结余情况基本良好，除极个别省份之外，大多数地区都有大量的基金结余。但是，从各省基本养老保险基金支出的实际情况来看，不少养老负担较重的地区仍面临着基本养老保险金收不抵支、发放困难的困境。据报道，中国2010年有14个省份的养老金收不抵支，缺口达到679亿元，基金使用效率不高已成为制约企业职工基本养老保险制度发展的重要障碍。
摘 要：社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。
关键词：社会保险；企业；职工基本养老保险；全国统筹
1673-291X（2012）22-0070-04
引言
从20世纪5摘自：7彩论文网毕业论文格式www.7ctime.com
0年代中后期以来，中国的基本养老保险经历了由国家保障、到单位保障等一系列演变、完善的过程。受中国经济整体水平仍然不发达、经济发展区域间不平衡等因素的影响，统筹层次较低问题一直羁绊着中国养老保险制度的健康发展。就中国社会基本养老保险目前的实际情况来看，只有部分省、自治区或直辖市实现了省级统筹，大多数地区还属于市级或县级统筹层次。
社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。社会养老保险遵循“大数法则”，即通过全社会范围内社会成员的互助共济来分散风险，参加社会保险的人数越多，风险就越分散，社会保险的功能就发挥得越好。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。
对企业职工基本养老保险制度统筹层次的改革，是完善城镇企业职工社会保障制度的现实需要。目前，中国城镇企业职工社会基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的“统账模式”，这一制度中的养老保险统筹部分强调社会互济功能，个人账户部分体现劳动贡献差别，强调激励作用。但是由于目前制度的统筹层次过低，基本上为地方统筹，所以当参保者跨地区流动时，则一般只能带走个人账户部分，统筹部分不能转移。这不仅损害了参保者的实际利益，阻碍了劳动力的正常合理流动，更抑制了社会养老保险互济共济功能的发挥，有损制度的公平性。
以城镇企业职工的基本养老保险为切入点，研究社会养老保险制度统筹层次问题，能够为加快构建覆盖城乡的社会养老保险制度提供政策依据。为完善社会养老保险制度体系建设，早在1997年国务院就颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确表示，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡，以提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控。建立全国统筹的社会养老保险制度是中国社会养老保险制度改革的基本政策取向与制度建设方向。探索如何提高城镇企业职工基本养老保险的统筹层次，建立全国统筹的城镇企业职工基本养老保险制度，对政府制定出更加科学、合理的社会养老保险制度改革政策具有政策参考价值。
本文通过回顾中国企业职工基本养老保险制度统筹层次的发展沿革，主要回答两个基本问题：为什么要提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？如何提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？
一、企业职工基本养老保险统筹层次的发展沿革
自新中国成立以来，伴随着中国社会养老保险制度的发展与演变，城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次也几经变迁。新中国成立伊始，1951年2月26日颁布的《中华人民共和国保险条例（草案）》（以下简称条例）规定了中国城镇企业职工社会养老保险的最初模式。该条例规定，国营、公私合营和合作社营的工厂、矿场及其附属单位及铁路、邮电、航运三个行业的企业职工全部参加劳动保险，中华总工会为劳动保险业务的最高领导机构，负责制度的管理运行，各级工会作为基层单位具体执行劳动保险业务日常管理，劳动部为劳动保险制度的最高监督机关。从统筹层次来看，在当时计划经济背景下，建立起来的这种完全由国家承担缴费责任的养老保险制度属于全国统筹。按照条例规定，包括养老保险在内的劳动保险基金的筹集、支付、调剂范围都由中华总工会在全国范围内统一统筹。具体操作办法是：企业按照职工工资总额的3%征缴劳动保险金，由单位基层工会留足自身管理、运营费用后上交上一级工会，最后由中华总工会在全国范围内统一调剂使用。由于经济社会发展的需求，当时的政务院曾于1953年、1956年对《中华人民共和国保险条例（草案）》进行了修订，但修订的内容主要都是围绕扩大参保职工的行业范围，对养老保险的统筹层次并没有变更。对于城镇企业职工的社会养老保险，国务院也曾于1958年颁布《国务院关于工人退休处理暂行规定》、《国务院关于工人退职处理暂行规定》，1960年颁布《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付试行办法》等法规，但也没有涉及养老保险制度统筹层次的问题。
“”期间，全国社会保险制度的发展都受到了严重阻碍，整个社会保险工作一度处于缺失管理的状态。1969年2月，财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，要求国有企业一律暂停提取劳动保险金，企业退休职工的养老保险开支由企业独立承担，在营业外列支。城镇企业职工的养老保险由社会保险倒退为“企业保险”，统筹层次也由全国下降到企业内部。在当时复杂的国内、国际政治环境之下所采取的这一政策，虽然在特殊时期发挥了一定的作用，但是这种由企业独立承担的养老保险制度导致企业负担过重，阻碍了不同负担比企业之间的公平竞争，过低的统筹层次也直接影响了养老保险制度互助共济功能的发挥。尤其是20世纪80年代中后期以来，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立与进程的加快，社会养老保险负担畸轻畸重直接抑制了不同类型企业之间的公平竞争，一些缺乏活力的企业纷纷亏损破产，不少老工业基地的企业职工根本无法领取到养老保险金，由此引发的社会矛盾层出不穷。
针对以上问题，国家劳动部于1983年10月在郑州召开全国保险福利会议，初步提出了恢复全民所有制企业职工社会养老保险实行社会统筹的政策思路。1984年之后，根据当时的有关工作精神，部分地区开始进行养老保险社会统筹制度的试点工作，形成了全民所有制企业职工养老保险由劳动部管理，城镇集体所有制企业职工养老保险由中国人民保险公司经营的局面。1991年，在广东、江苏、辽宁等省的改革试点基础上，国务院正式颁布《关于城镇企业职工养老保险制度的决定》，这一文件首次确立了中国城镇企业职工基本养老保险由国家、企业、个人三方共同负担的筹资模式，也明确了基本养老保险制度的发展方向应由目前的市县统筹逐步向省级统筹过渡，并指出劳动部下属的社会保险管理机构为城镇企业职工基本养老保险的经办单位。在这一文件的基础上，1992年5月，劳动部下发了《关于全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的通知》，进一步明确了城镇企业职工基本养老保险的统筹层次。党的十四届三中全会之后，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》重新确立了中国城镇企业职工社会养老保险制度的改革方向。1995年3月，国务院颁布《关于深化企业职工养老保障制度改革的通知》，明确表示中国开始实行社会统筹个个人账户相结合的养老保险“统账”制度模式，并同时出论文导读：
台了两种“大账户”和“小账户”两种操作方案。在这两种具体操作方案的引导下，由于实际情况与地区利益的差异，各地区在实际运用中形成了千差万别的多种不同方案。1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》，明确要求养老保险的统筹层次应尽快由县、市统筹过渡到省级统筹，并要求建立“名义账户”，允许社会统筹账户与个人账户的养老保险基金互相调剂使用。在这一政策的引导下，大规模的养老保险个人账户“空账”运行成为进入本世纪以来的新的棘手问题。2000年12月，国务院又颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》，明确再继续坚持社会统筹账户与个人账户相结合的养老保险制度模式基础上，逐步做实个人账户。在辽宁、吉林、黑龙江三省试点的基础上，2005年12月，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保障制度的决定》，要求各地方在实现市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。2006年1月，上海、天津、山东、山西、湖北、湖南、河南、新疆八省、市、自治区开始进行城镇企业职工社会养老保险制度的试点工作，截至2009年底，中国已有31个省份和新疆建设兵团全部完成了城镇企业职工基本养老保险的省级统筹试点改革，城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次由20世纪80年始实行的县、市级统筹过渡到“统账结合”模式下的省级统筹。
二、城镇企业职工基本养老保险低统筹层次的现存问题
(一)制约养老保险制度的平衡与发展
现行的企业职工基本养老保险制度是按照社会统筹与个人账户相结合的原则，由国家、企业和职工共同承担缴费责任，企业离退休人员依法享受基本养老保险待遇的保障制度。由于各省份养老保险的统筹层次基本为省级统筹，养老保险基金无法在不同省份之间调剂使用，抑制了养老保险互济共助功能的发挥。虽然2010年颁布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定了劳动者跨省、自治区、直辖市流动时，可以带走统筹账户中的部分资金，但事实上，过低的统筹层次下，部分养老保险历史“欠账”较重的省份由于支付缺口仍然需要财政资金的大量转移，而历史负担较轻的省份结余的大量基金却仍无法发挥应有的作用，养老保险基金的使用效率不高，直接制约了养老保险制度的自我平衡与发展。(二)导致地方政府本位主义突出
理论与实证经验表明，社会养老保险制度的统筹层次定位在哪一级层，哪一级政府就会出于“理性经济人”的逐利原则以维持本地区制度的收支平衡为目标对制度进行管理。由于历史原因，在中国的社会保障财权与事权的责任分工中，一直存在着与地方政府界限不清、分工不明确的问题。同时，近年来，各省市地区城镇企业职工的基本养老保险实现省级统筹以来，省级政府成为制度的主要责任人与管理者，相应地，省级统筹部门负责对所辖范围内城镇企业职工基本养老保险实行统一征缴、统一管理、统一发放，制度的财务平衡、区域内统筹等压力都集中在省级相关部门，而地市、县级在制度中应承担的责任被极大弱化，其职责主要为收缴养老保险金。与地方政府的分工不明确、职责交叉直接导致企业职工基本养老保险制度的效率不高，各级政府之间处于各自利益的考虑，互相推诿、互相依赖的现象频出。(三)导致基金使用效率偏低
理想化的社会养老保险制度应遵循“大数法则”而尽可能的扩大社会统筹层次，中国现行城镇企业职工基本养老保险以省级统筹为主，相应地社会养老保险基金也只是在省级范围内进行统筹，这种情况下，基本养老保险基金被分隔管理，不同省域之间基金不能互相调剂，基金的调剂功能与运营源于：7彩论文网硕士毕业论文www.7ctime.com效率都大打折扣。表1反映出2010年中国各地区城镇企业职工基本养老保险基金的收入与支出情况。从表中所列数据来看，各地区基本养老保险基金的收支结余情况基本良好，除极个别省份之外，大多数地区都有大量的基金结余。但是，从各省基本养老保险基金支出的实际情况来看，不少养老负担较重的地区仍面临着基本养老保险金收不抵支、发放困难的困境。据报道，中国2010年有14个省份的养老金收不抵支，缺口达到679亿元，基金使用效率不高已成为制约企业职工基本养老保险制度发展的重要障碍。