试析条文现行预算法未获落实部分条文及其分析

论文导读：省地方政府债务水平较低，2012年全省地方政府债务规模超过1200亿元，占全省财政支出2601亿元的50%以下。5.第三十七条第二款省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举12下一页
现行预算法自1995年1月1日起施行以来，对推进我国预算法制建设，规范政府预算管理行为，加强和改进人大预算审查监督，发挥了重要的积极作用。不过，对照近二十年来的预算实务，不难发现预算法的一些条文并未得到切实执行。现以F省省级预算实际工作为例，列举分析预算法未得到落实的条文如下：

1.第三条 各级预算应当做到收支平衡

保持预算收支平衡，是预算制度的一项基本原则，也是预算法明确规定的一项基本要求。但实际工作中，有的地方特别是财政困难的基层政府仍然不同程度存在预算收支不平衡的情况。对此，和地方各级政府一直十分重视，采取了许多措施，包括增加对下级的转移支付，加大对困难地区的帮扶力度，特别是2009年以来实行县级基本财力保障政策等，有力地增强了基层政府提供基本公共服务的能力。尽管如此，预算不平衡、财政赤字的问题并未完全解决。如F省2012年度预算执行审计工作报告指出，有10个一般发展水平县2012年末累计净赤字达到5.1亿元，其中有6个县通过调入资金实现当年收支平衡，1个县当年财政决算赤字达到4000多万元。

2.第五条第三款 地方各级政府预算由本级各部门的预算组成

实行部门预算是近年来政府预算管理制度改革的核心内容。所谓部门预算，即一个部门一本预算，部门的所有收支都统一纳入该部门预算中。按照预算法规定，地方政府预算的基本组成元素是各个部门的预算。换而言之，地方政府预算可以拆分为各个部门的预算；并且除了部门预算外，地方政府预算不应另有其他内容。但是实际工作中，地方财政部门编制政府预算时，除了各部门预算外，往往还有一部分财力未在年初下到各部门，而是在预算执行中，才通过追加的办法下达给各部门。在F省，这部分预留的财力以财政部门各个“口”的形式编在年初预算中，目的主要是为应对执行中可能新产生的支出需要。以2013年预算为例，当年该省省级公共预算财力用于项目支出260亿元，其中安排157个一级预算单位175亿元，另外85亿元（约占三分之一）则安排在预算口、行政政法口等15个非一级预算单位的科目下。

3.第二十三条 ……下级政府不得挤占或者截留上级政府预算的资金

经人大批准的预算具有法律效力，政府支出应当严格按照预算执行，用于预算指定的用途和项目。但在实际工作中，有的地方政府财政源于：硕士论文www.7ctime.com
管理不严格，或者本身财力有限而上级专项配套压力大等，因此，挤占、截留、挪用上级专款的行为相当程度地存在着，这也是多年来审计反映的屡审屡犯、屡禁不止的一个老问题。如F省2011年度预算执行审计工作报告指出，部分地区存在扩大范围支出或违规使用社会保险资金的问题，有的县挪用社保资金，有的县将社保用于其他项目，有的县将社保资金用于平衡财政预算等。

4.第二十八条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字

除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
预算法总则第三条规定的“各级预算应当做到收支平衡”，既要求预算执行的结果保持平衡，也要求年初编制的预算达到平衡。不过，现实中有的地方不仅从决算结果看存在赤字，就是从年初预算看，也在形式上保持平衡的表象下，隐藏着事实上的赤字。其做法有的是将预算的支出规模人为做小，如限于财力不足，对于正常的增人增资或机构运转公用经费无法安排或安排不足；有的是将预算的收入规模人为做大，如预计收入增长幅度超过正常水平，或者将不确定的上级补助列为收入等。这样的预算执行下来，结果自然容易出现赤字。
除了税收收入、非税收入外，债务收入也是政府的一项收入来源。我国对地方政府举债实行严格控制的办法，依照预算法规定，当前地方政府只能根据公路法等法律以及国务院的相关规定进行举债，除此之外的其他债务都不具有合法性。但现实中绝大多数地方政府通过融资平台、担保、承诺等途径，事实上负有相当数额的债务。按照国家审计署2010年公布的数据，当年全国地方政府债务规模为10.7万亿元，占地方支出7.4万亿元的144.6%。F省地方政府债务水平较低，2012年全省地方政府债务规模超过1200亿元，占全省财政支出2601亿元的50%以下。
5.第三十七条第二款 省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举论文导读：大常委会批准省级决算后，并没有对各部门批复决算。以上所列预算法部分条文在F省的落实情况，其实在其他地方也普遍存在。分析预算法未得到完全落实的原因，有的只是单纯的执行不力问题，主要是同地方政府管理特别是财政管理不够严格、规范，法治化水平不高有关，如部门预算编制、提前报送预算材料、预决算的报备和批复等；有的
行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查
人大有关专门委员会或常委会工作委员会在人民代表大会会议召开前依法对本级预算草案进行初步审查，是为大会审查批准预算做好前期准备的一项重要工作。为了从时间上保障预算初步审查能够深入、细致地开展，预算法对地方政府财政部门作出“提前一个月”提交预算材料的要求。可实际工作中，这一要求往往很难获得实现。以F省为例，近年来人民代表大会会议一般安排在每年1月中旬左右召开，如果“提前一个月”，那么财政部门就应当在上年12月的中旬提交相关预算材料；而这时由于当年的预算尚未执行完毕，加上涉及下年支出的国家相关政策有的尚不明确，所以下一年的预算草案根本无法提前编好，即使是“预算草案的主要内容”也很难有效确定。因此，实务中财政部门要么无法“提前一个月”提交预算材料，要么提交的预算材料过于简略，对人大财经委开展预算初步审查造成不利影响。
6.第四十条第二款 县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案
按照预算法规定，我国实行一级政府一级预算；各级人大负责审查本级总预算草案、批准本级预算，人大常委会负责监督本级总预算的执行。也就是说，虽然各级人大批准的只是本级预算，但监督的则是包括本级预算在内的本级总预算。由于人大审查的本级总预算草案通常属代编性质，而汇总的各级预算均经本级人大批准，为准确数字，因此，预算法第四十条要求政府将汇总的总预算报人大常委会备案，这是完善预算审查监督工作程序的一项必要的制度设计，有利于人大常委会依法对本级总预算实施监督。不过，实际工作中这项规定并未得到政府及其财政部门的应有重视。如F省多年来都没有按照预算法的这一规定，将汇总后的全省总预算报省人大常委会备案。

7.第六十三条 各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算

决算，是经人大立法机关批准的预算执行结果。从法律内涵看，人大批准政府预算，既是对政府依预算开支的授权，也规定了政府支出的相应责任；而人大常委会批准决算，则是对政府在预算支出方面所负责任的核销。相应地，政府实施预决算管理中，财政部门对各部门预决算的批复，也包含着相关权利责任的明确与核销的法律意义。因此，财政部门依法批复部门决算，是完整的预算管理程序中的一个重要步骤。但实务中与汇总预算的报备一样，这一法律规定也没有得到财政部门的落实。从F省预算审查监督工作中了解的情况看，财政部门在省人大常委会批准省级决算后，并没有对各部门批复决算。
以上所列预算法部分条文在F省的落实情况，其实在其他地方也普遍存在。分析预算法未得到完全落实的原因，有的只是单纯的执行不力问题，主要是同地方政府管理特别是财政管理不够严格、规范，法治化水平不高有关，如部门预算编制、提前报送预算材料、预决算的报备和批复等；有的则与现行并不完善的财政体制有很大关系，如地方政府的预算赤字、债务问题等。从一定意义上说，法律的实施状况是对立法工作质量的检验。因此，站在立法的角度看，现实中预算法部分条文未获落实的情况，特别是某些深层次的体制性问题，很值得引起从事预算法修改工作的立法者的重视。为此，建议全国人大立法机关充分正视并深入探究预算实务中面临的各种体制、机制问题，更有针对性地修改完善预算法律制度，增强新预算法的可操作性与适用性。
（作者单位：福建省人大常委会财经工委）