谈述走向以“凝闭”走向“参与”
最后更新时间：2024-02-29
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论文导读：
内容摘要 中国公共事件对政策输入、转换和输出的变迁影响不仅深嵌于政治过程和政府体制，而且影响政策体制约束下的政策风格变迁。在型地方发展主义模式下，公共事件开始倒逼政府决策削弱。在公共事件的冲击下，一些地方性政策实践开始出现混合型政策工具的精细化创新。未来公共政策的体制转变方向应当是由凝闭型转向参与型政策体制，从治理性相互依赖的途径，建设“嵌入式吸纳”的弹性治理模式。
关键词 公共事件 凝闭型政策体制 参与型政策体制 嵌入式吸纳
作者 1彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院副院长、公共政策与治理创新研究中心主任、教授、博士生导师；2杨志军，上海交通大学国际与公共事务学院博士生。（上海 200030）
基金项目 教育部2010年新世纪人才支持项目、上海2011年浦江人才支持项目、上海市哲学社会科学2011年规划项目、2012年度教育部“博士研究生学术新人奖”
当前，我国公共事件频发，对公共治理过程构成巨大冲击，公共事件的影响在某种程度上已经成为形塑政策变迁的关键力量。我国长期秉持的公共政策体制，具有以下几个特点：第一，相对封闭的决策过程，社会力量缺乏制度性的参与渠道；第二，政策标的人群和社会大众的利益，则通过党政机关考察民情、吸取民意、凝练政策意图的过程加以体现；第三，在政策执行过程中，政策合法性和推动力量主要来自国家内部和上级行政机关，“自上而下”与“由里而外”的特征明显。本文将这种体制概括为“凝闭型”公共政策体制。
当前中国的公共事件已经在某种程度上改变政府决策内容，延缓政策执行。同时，它对公共政策产生更为深远的影响，对传统“凝闭型”公共政策体制和风格发起了挑战。本文将从型地方发展主义、公共事件的双重效果、混合型政策工具的精细化操作和“共享发展红利”的政策目标四个方面，来揭示这种政策体制风格转变的内在机理，提出“嵌入式吸纳”的理论设计和实践导向，建构当代中国公共事件引致政策变迁的中层政策科学化研究范式。
地方发展主义模式下的
“凝闭型”政策体制
改革开放之后，政府响应提出的“调动和地方两个方面的积极性”要求，以干部人事管理体制的“下管一级”和财政包干制为标志，政府实施了向地方政府的纵向分权，“属地管理”和“行政发包”成为政府体系的典型特征。特别是1994年分税制改革后，财权上收，事权下放，政府通过分税制改革和加强垂直管理实施了“软集权”，政府向地方政府实施了新一轮的分权运动，也可谓“软集权”运动。尤其是党的十六大以后，提出科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，确立了社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。各地普遍情况是经济建设与社会建设“两条腿”都不长，经济“蛋糕”太小，民生欠账太多，社会建设和社会管理与人民群众的期盼仍有较大差距。这些充分说明，地方政府作为政府职能的实际履行者，不仅需要积极履行经济发展职能，而且需要承担更多的公共服务职能，与此同时，在财政税收体制机制上却存在倒挂的“悬浮型”问题。因此，从历史进程来看，地方政府仍然会持续地表现出发展主义的特点。这种实践特点基本符合西方学者们提出的“地方发展型政府”、“地方企业型政府”以及“地方合作主义”等概念。国内学者郁建兴认为，“地方发展型政府”是指“发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”[1 ]。我们在理论上将中国的整体发展模式归纳为“型发展主义”，地方发展主义模式实质为“型地方发展主义”。
“凝闭型”政策体制在型地方发展主义模式中产生。当代中国的群体性公共事件不是在政治真空和社会蒸馏瓶中产生和演变的，其所导致的连锁性政策变迁和地方政府行为异化反应无法规避型地方发展主义模式，这种模式以“规定动作”的方式规范与形塑地方政府的行为，同时群体性公共事件又赋予地方政府一系列“自选动作”以完成维稳义务和社会平安。这就是凝聚闭合型政策体制的内源催动力。源于：论文发表网www.7ctime.com
第一，“凝闭型”政策体制的正当性（legitimacy）来自于的分权化改革和授权式经营。准论文导读：
确地讲，地方政府扮演一种式的谋利型政权经营者角色。在的“猫论”和“摸论”的实用主义思想和渐进调适发展路线的指导下，不同领域、不同层级、不同区域的政策试验成为推动地方政府创新的重要来源。中国政治决策和行政管理过程是在“体制化结构”和“人格化权力”背景中展开的，“打左灯往右转”式的变通性制度安排①成为地方政府“击鼓传花”的常用模式。这个过程有助于激发自下而上的主动性，激励行政、经济和立法制度的创新试验，并把切实可行的地方经验注入国家政策中去。这也是对于制度论者提出的经典命题——“在一个经济体制里，面对巨大的制度惯性和阻挠改革的势力，在不引进外国现成改革方案的情况下，如何推动制度演变”——的一种回答。地方政府在体制化结构中以人权的中低层人和权力的委托者双重角色出现，但是现实政治实践领域中，型地方发展主义模式体现出与地方的“契约关系”，促使政策体制保持了某种内在的弹性，地方政府拥有足够大的行政自由裁量权。面对弥散化的群体性公共事件，地方政府“凝闭型”政策体制适用于紧急状态下的公共事件处理，同时公共事件对动员机制和运动式治理模式的反弹作用也非常明显。
第二，在“凝闭型”政策体制中，与地方契约关系围绕“促进经济增长、保持社会稳定以及搞好计划生育”三项政绩考核为工作重心，地方政府官员在升迁的乌纱帽逻辑中毫无疑问已经和正在拥有更多的自主权，对地方的激励及约束乃至于控制策略也促使地方掌握了较多的深嵌于社会领域的自主性。在地方政府的理性选择中，有限的资源应该是在发展型公共政策中“把（好）钢用在刀刃上”，而不是针对弥散性的议题集束型的群体性公共事件到处“撒胡椒面”，“花钱买平安”或者“一票否决”的“刚性维稳”。对于地方政府来说，“一统就死，一放就乱”现象反映出央地关系的职责同构特性和地方政府间的无序重复竞争关系。在“是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”的差序政府信任格局中，政党科学领政执政与政府有效稳健行政之间存在张力。为了保持党的先进性和纯洁性以及政策的性和科学性，大多数时候采用“经济社会又好又快发展”来提供总体纲领和地方行动指南，在政治上无法容忍重大群体性公共事件的发生和发酵。可以说，针对遍地开花的群体性公共事件，政府成为治理的关键变量，地方政府只是行政末梢的执行常量。这在某种程度上已经在悄悄改变局部分权型的地方发展主义治理模式。 第三，在“凝闭型”政策体制的弹性空间中，政府对群体性公共事件的反应性干预对地方政府公共决策带来的影响不可忽视。地方政府往往扮演上级命令的等待者和决策失败的承担者。以环保抗争议题为例，当国家推行某些对社会整体而言是必要的政策时，政策的目标地区居民通过体制内或体制外的手段强烈干预并反对设施建设的草根运动就叫做邻避运动（Nimbyi Movement）。在提出“五位一体”的转型升级、科学发展目标的指引下，地方政府一方面要担当经济建设的排头兵，政治建设的谋划者，文化建设的引领者，还要成为社会建设的先遣队，生态文明建设的主导者，重视程度必须与保持一致，角色的多重化往往容易导致职责的模糊化和职能的去中心化，促使地方政府经常扭曲经营地方公共事务。
风险社会挑战“凝闭”体制
1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》一书中首次提出了“风险社会（risk society）”理论。这一理论强调随着工业化、市场化和全球化的推动，社会公众日益切身地感受到市场经济、先进科技和官僚行政等现代性带来的风险挑战。换言之，正是由于现代治理结构的变化，系统性的社会脱节，公民文化的疏离，导致现代民族国家处于高度的治理风险中。
在当前中国的改革和发展过程中，群体性公共事件频发。可以说，我们生活在一个快速现代化的变迁社会中，其成长阶段论文导读：
的不稳定性正在把我们带入一个“风险社会”。现代化理论认为，在一国经济成长的过程中，由于经济和社会的变迁，民众的教育水平、信息渠道等随之改善，政体无法吸纳不断上涨的参与需求，造成参与爆炸，最后导致层出不穷的社会冲突。社会冲突已经不仅仅是“成长的烦恼”和“成长的代价”，而且日益成为“成长的负担”，甚至是“成长的障碍”。
既然风险社会无处不在，是一种发展变迁状态中的常态，那么需要追问的是，公众如何认知、反应以及评估身边的各种风险？风险社会是一种前置化的背景，公众对社会风险的感知和评估是风险社会的结果，容易影响政府决策。最佳的方法是将风险社会作为自变量，那么公众如何认知和评估社会风险就是需要探究和重视的因变量，其中风险评估的方法和过程就是最为重要的解释变量。一般来讲，在“凝闭型”政策体制中，社会组织和社会媒介总是会率先担当起风险评估的职责。风险评估首先要求区分结构化因素和常识性因素。结构化因素在核能发电的案例中体现得非常明显，由于核能发电厂建设的技术壁垒，风险评估需要职能性和专业化的政府部门与专业社会团体的通力配合、紧密协商，采用专家咨询、关键公众接触等方法，然后公布于众。常识性因素体现在垃圾回收、填埋、焚烧等生活化的议题之中，此类风险环境的议题评估是公众参与的常识性课题，所在区域的政府公共管理部门需要直接召开公民会议的方式来参与决策和公布风险结果。其次，公共事件坚持风险评估结果导向对决策带来的一体两面影响，其中包含误判、延判和正解三种结果，对政府决策带来双面影响。
第一，风险社会的风险议题集束性表达和弥散化传播，迫使“凝闭型”政府采取多种方法来回应民意要求。被普遍采用的公共决策方式除了为人所熟知并且常见的关键公众接触（key contacts）、公民大会（public meetings）、咨询委员会（advisory committees）、公民调查（citizen surveys），社会媒体（social media）的兴起也带来了新型的虚拟社区集群化的参与方式。中国本土化的政府决策模式也在风险评估的无序传播的结果导向下，开始变得越来越开放、透明、和科学，“听证、公示、征询、论证”四位一体的决策方式正在逐步制度化、规范化和操作化。
第二，在快速工业化和社会建设的过程中，公民基于切身或间接利益层面的民意表达与基于“凝闭型”政府公共政策安排之间的矛盾，最后往往倒逼政府决策，其过程与结果未必科学合理。如前所述，邻避效应的缘由是双重的，一方面，民众的嫌恶不满情绪与设施的风险性和不确定性呈正相关，当邻避设施所造成的危害通过环保斗士和新闻媒体的正面加力行为，与政府失语和厂商禁声的阻力行为交织演进后往往会被不成比例地放大，进而导致许多补偿措施不易产生预期的效果。另一方面，政府对大型工程项目决策往往采取“阻力最小化”原则，多以专业考量为由进行封闭式决策，缺乏正当性的决策程序加上不对称的利益分配机制，更易加深本地居民的质疑态度和不满情绪，缩小理性讨论的空间，增加民众参与抗争活动的意愿。当国家面临着环境保护与经济发展相互冲突的关键摘自：毕业论文前言www.7ctime.com
时刻，政府在保护弱势群体与实践公共利益的十字路口上往往会陷入进退维谷的困境。而当环保抗争逐渐成为邻避型社区民众的模式时，如何将挥之不去的邻避情结转化为建设家园的正面力量，设法营造邻避型设施与社区居民间的双赢关系乃是当前政府应该努力的方向。换言之，如何从“邻避情结”的问题纠葛转型成为“迎臂效应（yes in my backyard， YIMBY）”的正面影响，是社会各界亟须深思的关键议题。
政策工具：从“单一”走向“混合”
由于“凝闭型”政策体制受到公共事件的外部冲击，政策体制首先采取了政策工具的调整策略。我们看到近年来体制内存在程度不同、形式各异的政策工具创新，政策内容逐渐走向精细化和复杂化。当代中国地方政府面对广泛社会议题，一项最基础性的工作是要探索公共权力权威性、市场化配置公共产品的混合型政策工具。完全依靠强制性权力的单一工具，已经越来越无法适应现时代，结合公权因素、市场因素和社会因素的多种工具的混合使用，开始成为政策现代化的一大趋势。当然，政策工具的选择意味着一些深层的政治选择，并有其内在的逻辑或机理，选择不同的政策工具将会引发不同的政治行动和带来不同的政治经论文导读：
济效应。
在城市化发展过程中，强制拆迁所引发的群体事件屡屡发生，严重破坏社会稳定、降低政府公信力、削弱经济发展成果、损耗政党执政权威。因此针对强制拆迁这一最为敏感和紧迫的议题，政策工具的选择绝不只是一个简单的效用叠加，而是一个复杂的政治经济问题，需要不断扩充政策工具箱，创新政策工具使用效应，寻找混合型政策工具。这里所涉及到的“混合型政策工具”，包括信息与劝解、补贴、产权拍卖、征税与用户收费等方式介入非政府部门的决策形成和政策执行过程，是一种包容性的政策创新过程。在此，呈现政府针对城市拆迁复杂程度进行政策工具创新的三个明显案例，并进而加以解释。 案例一：上海市近年来在城市房屋拆迁领域不断创新机制，形成了旧区改造事前征询制、数砖头加套型保底的补偿安置新标准等创新制度措施，其中试点推行拆迁工程综合保险，是最新举措。该保险由“动拆工程责任险”、“拆迁人员意外伤害险”和“被拆迁居民合法权益保证险”三项内容组成。其中的被拆迁居民合法权益保证险规定，若拆迁公司未按照法规政策实施拆迁，导致被拆迁居民实际得到的补偿低于应得的费用，或“先走”居民所获补偿低于“后走”居民，由保险公司予以赔偿，从而提高了动拆迁的公信力，得到被拆迁居民的认同。
案例二：成都市积极探索创新拆迁补偿安置模式，有新亮点。第一，对当地拆迁补偿项目及标准进行了统一；第二，充分尊重民意，推行模拟拆迁，当拆迁意愿率达到一定比例后，才启动模拟拆迁，反之则退出；第三，创新拆迁监管办法，加强对拆迁评标专家的管理，建立估价机构备选库，实行网上协议备案，统一安置房管理。
案例三：广州市以高科技信息化手段引领城市拆迁工作，成功推出“城市拆迁资源计划（URRP）”系统。该系统是由MIS、GIS、OA 组成的一体化管理平台，用信息化手段构筑了拆迁工作的新模式。
一般来讲，政策工具可分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。不同的政策工具选择对于政策目标的实现具有不同的收益率，用公式表示就是S（N）≥C（N）（其中，S（N）为每个政策受众接受一项政策的收益，而C（N）则代表接受一项政策带来的损失）。[2 ]自愿性政策工具由于很少或几乎没有政府干预，政策受众接受一项政策的收益最高；混合型政策工具，由于采取了自愿与强制的折中，政策受众的收益与政府推广成本接近持平；而强制性政策工具则是政策受众收益最小，成本最高，政府则正好相反，成本最小，收益最高。由于强制手段的使用节约了上层阶级必须用于购买下层阶级同意的资源，所以城市建设的初始阶段政府往往倾向于采取强制性政策工具，公权力与受众的认同处于完全对立状态，政策主体和政策受众都容易出现侵略性行为，屡屡出现暴力事件。
从效率损失的角度来看，在城市政府房屋拆迁手段上采用拆迁工程综合保险、模拟拆迁以及城市拆迁资源计划，就是兼具自愿性工具和强制性工具的混合型政策工具使用，具有内源生成和外压创新的特点。上海市拆迁工程综合保险的本质是将市场工具嵌入到安全政治的风险治理原则中。上海是国际化大都市，任何意外事件的风险扩散程度、一项政策的社会风险程度都要比其他城市要高得多，所以在个体化特征明显的社会集群中需要注入总体性社会的因子，将自愿性工具采用行政强制移植和推广的方法来进行政策创新，往往都能取得较好的效果。成都的模拟拆迁很大程度上是基于西南的地俗文化、民风和政策受众的主体心理偏好的政策创新方式。从成本收益上来看，任何政策工具的使用都倾向于采取强制力，但是政策受众的心理反应直接决定了政策工具的选择与收益的分配模式。模拟拆迁遵循了政策目标与政策受众的心理偏好保持一致的原则，这种选择让政策收益与社会福祉都得以提高。在粤港澳一体化建设加快的背景下，广州要强化与佛山的同城效应，发挥珠三角在外向型经济发展格论文导读：
局中的先发优势，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群，就必须创新社会管理方式。广州的城市拆迁资源计划符合这一路径。
在“凝闭型”政策体源于：如何写论文www.7ctime.com
制的自我调整中，既有路径依赖的特点，又有局部创新的特色，混合型政策工具的使用就是转型之中的政策内容运用，其复杂性体现出转轨政治的先验性，精细化体现出政策试验的开放导向。任何政策工具的选择都是在既定政治架构和现有运行制度的条件下作出的。在政府主导的后发赶超现代化模式中，特别是在由政府主导的城市规划建设过程中，自愿性工具通常不具备完全使用的条件。对于一个长期奉行高度集权的国家来说，官僚制的治理惰性随处可见，对权力强制性的过分迷恋导致政策工具选择模式陷入路径依赖的困境，理性的自负精神融入制度的设定和操作过程。因此，在建设成熟完善的市场经济社会过程中，需要摒弃制度架构的先天缺陷，着重考虑政策受众接受规则时的收益与效用以及政府决策的正当性问题，通过公共权力对公共资源的市场化权威性配置，以及新型价值观的潜移默化输入，给予政策受众充分的启蒙意识和选择自由，从而实现国家的目标。
从“凝闭”走向“参与”
“凝闭型”政策体制的存在有其必然性和合理性。在全能主义模式下，以制支撑的政治动员机制往往能够在一穷二白的经济条件下，针对重大国家目标不惜一切代价，汲取所有社会资源集中力量办大事，也能够在紧急状态下制止社会秩序出现全局性崩溃；在改革参与环境下，政府运动式治理模式能够在紧急和突发状态下迅速集聚和调动各方资源解决问题。但在网络治理时代，去中心化、信息传播的无序化和权威的破碎化等特征都在要求政府治理模式转型，建构面向开放社会的参与型政策体制势在必行。
根据伊斯顿的政治系统分析观点，政治输入是起点和前端，对政治转换和政策输出起着关键作用。即，政府治理创新的最重要内容实质上是政策体制的转变问题。从凝闭走向开放，首先必须倡导治理性互赖（Governed Interdependence）的路径，在国家—市场—社会三方实行平衡治理术。在政治建设层面必须高度重视宪政工程学建设，在顶层设计的高度期待时间表和路线图；在政府改革层面应该通过不断的机构改革和职能调整，承担和履行更多的社会公平正义职能，实现基本公共服务均等化；在社会改革层面，国家必须将信任植入社会，实现国家治理整体结构秩序的转型，进入制度化分权调控的新状态。
其次，参与型政策体制必须重视公共政策的科学化、性制定过程，同时在执行上要有人本主义的关怀精神。例如某特定政策是否花费太多的时间在利益集团的角逐中而迟迟无法定案出台，或者政府太过于迁就某些特定团体、个人，使国家整体资源无法发挥最大的效能；而在执行上，又因不同团体与个人的不当介入，令政策无法按先期规划得到具体落实，致使最先进的科学计划，在象征性执行、扭曲性执行、选择性执行等错乱的行为中屡屡失当，最后反倒成为尾大不掉的包袱。在台湾，早期邻避运动的口号是“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。行动者最早以中小型工厂为对象，后期汇入整个台湾转型的社会运动中。今天邻避运动在台湾已不多见，除了社会运动的合法化和制度化外，邻避设施建设方的“环保回馈”充满人本主义的情怀。在环评的严格监管和严苛条件下，建设方通常会将令人讨厌的邻避设施变得不讨厌，例如设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等，供附近民众免费（或打折）使用。此外，还有减免电费、减免土地相关税赋、给予奖学金等措施。[3 ] 再次，参与型政策体制必须找到公共事件与政策变迁的因果机制。大部分的研究表明，重大社会事件与公共政策论文导读：共政策变迁”的解释上，可作因变量结果（处罚型、道歉型、责令型或者变更型）和行为变项（强势控制出现VS.非强势）等因素分析。连接两个变量的中间解释变量有若干种手法复选项分析。复次，基于公共事件与政策变迁二者复杂性逻辑的探寻，需要设定一个“弹性靶向式”的国家治理模式。目前地方治理公共事件只有“一来一去
变迁两者之间的关系存在两个显著假设关系。假设1：公共政策体制越科学，重大社会事件发生的几率越小，反之亦然。假设2：重大社会事件的破坏性越大，公共政策变迁的可能性越大，反之亦然。重大事件为自变量，公共政策变迁为因变量。在自变量“重大环境事件”的解释上，可采取对政权的威胁规模人数（千人以上VS.千人以下）、形式（暴力VS.非暴力）、对象（/省政府、地方政府VS.企业组织或其它层级）、诉求（政府/行政诉求VS.其他诉求）和源于：毕业www.7ctime.com
弱势群体5种因素分析。在因变量“公共政策变迁”的解释上，可作因变量结果（处罚型、道歉型、责令型或者变更型）和行为变项（强势控制出现VS.非强势）等因素分析。连接两个变量的中间解释变量有若干种手法复选项分析。
复次，基于公共事件与政策变迁二者复杂性逻辑的探寻，需要设定一个“弹性靶向式”的国家治理模式。目前地方治理公共事件只有“一来一去”两个回合，第一种状态是运动中的社会发散靶向的射线机制，最直接最常见的是对准国家政权机关，包括与各级政府机关，此时作为固定设置和既存秩序的国家治理结构面临来自社会的巨大冲击，多数情况下只能被动应付。第二种状态是固定化的国家治理结构应对频繁发生的社会事件，学习能力和适应机制大幅度提高与健全，能够对社会事件进行回应和反应，但是由于欠缺治理模式的创新和结构化阻滞，仍然不能科学有效地应对，只能采用单向度的固定靶向疗法消解社会，例如头疼医头，脚疼医脚；单个谈判摆平；人民币解决人民内部问题等。目前我们需要达到的第三种境界，是所谓飞去来器式（boomerang pattern）的国家治理模式。即在不断的调试与纠错过程中，国家治理结构拥有足够的弹性与韧性，建立起“嵌入式吸纳”（Embedded Absorption）的新能力，与社会在双向运动中实现新的动态平衡。
注释：
①改革开放初期的变通性制度安排，大体上主要有以下四项：在土地仍归集体所有的条件下，恢复农民的家庭经营；实行“分灶吃饭”的承包制财政体制；生产资料流通、定价“双轨制”；构建对外开放中“经济特区”的“小气候”。见吴敬琏、黄少卿：《改革30年之四大变通性制度安排》，《中欧商业评论》，2008年12月刊。其双重作用是明显的，时至今日的刚性制度规则与地方的柔性变通安排已经成为常态。
参考文献：
郁建兴、徐越倩.从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案.马克思主义与现实，2004（5）.
加里·贝克尔，李杰、王晓刚译.口味的经济学分析.北京：首都经济贸易大学出版社，2000：297.
[3]崔筝.“邻避运动”在中国.新世纪，201
内容摘要 中国公共事件对政策输入、转换和输出的变迁影响不仅深嵌于政治过程和政府体制，而且影响政策体制约束下的政策风格变迁。在型地方发展主义模式下，公共事件开始倒逼政府决策削弱。在公共事件的冲击下，一些地方性政策实践开始出现混合型政策工具的精细化创新。未来公共政策的体制转变方向应当是由凝闭型转向参与型政策体制，从治理性相互依赖的途径，建设“嵌入式吸纳”的弹性治理模式。
关键词 公共事件 凝闭型政策体制 参与型政策体制 嵌入式吸纳
作者 1彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院副院长、公共政策与治理创新研究中心主任、教授、博士生导师；2杨志军，上海交通大学国际与公共事务学院博士生。（上海 200030）
基金项目 教育部2010年新世纪人才支持项目、上海2011年浦江人才支持项目、上海市哲学社会科学2011年规划项目、2012年度教育部“博士研究生学术新人奖”
当前，我国公共事件频发，对公共治理过程构成巨大冲击，公共事件的影响在某种程度上已经成为形塑政策变迁的关键力量。我国长期秉持的公共政策体制，具有以下几个特点：第一，相对封闭的决策过程，社会力量缺乏制度性的参与渠道；第二，政策标的人群和社会大众的利益，则通过党政机关考察民情、吸取民意、凝练政策意图的过程加以体现；第三，在政策执行过程中，政策合法性和推动力量主要来自国家内部和上级行政机关，“自上而下”与“由里而外”的特征明显。本文将这种体制概括为“凝闭型”公共政策体制。
当前中国的公共事件已经在某种程度上改变政府决策内容，延缓政策执行。同时，它对公共政策产生更为深远的影响，对传统“凝闭型”公共政策体制和风格发起了挑战。本文将从型地方发展主义、公共事件的双重效果、混合型政策工具的精细化操作和“共享发展红利”的政策目标四个方面，来揭示这种政策体制风格转变的内在机理，提出“嵌入式吸纳”的理论设计和实践导向，建构当代中国公共事件引致政策变迁的中层政策科学化研究范式。
地方发展主义模式下的
“凝闭型”政策体制
改革开放之后，政府响应提出的“调动和地方两个方面的积极性”要求，以干部人事管理体制的“下管一级”和财政包干制为标志，政府实施了向地方政府的纵向分权，“属地管理”和“行政发包”成为政府体系的典型特征。特别是1994年分税制改革后，财权上收，事权下放，政府通过分税制改革和加强垂直管理实施了“软集权”，政府向地方政府实施了新一轮的分权运动，也可谓“软集权”运动。尤其是党的十六大以后，提出科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，确立了社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。各地普遍情况是经济建设与社会建设“两条腿”都不长，经济“蛋糕”太小，民生欠账太多，社会建设和社会管理与人民群众的期盼仍有较大差距。这些充分说明，地方政府作为政府职能的实际履行者，不仅需要积极履行经济发展职能，而且需要承担更多的公共服务职能，与此同时，在财政税收体制机制上却存在倒挂的“悬浮型”问题。因此，从历史进程来看，地方政府仍然会持续地表现出发展主义的特点。这种实践特点基本符合西方学者们提出的“地方发展型政府”、“地方企业型政府”以及“地方合作主义”等概念。国内学者郁建兴认为，“地方发展型政府”是指“发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”[1 ]。我们在理论上将中国的整体发展模式归纳为“型发展主义”，地方发展主义模式实质为“型地方发展主义”。
“凝闭型”政策体制在型地方发展主义模式中产生。当代中国的群体性公共事件不是在政治真空和社会蒸馏瓶中产生和演变的，其所导致的连锁性政策变迁和地方政府行为异化反应无法规避型地方发展主义模式，这种模式以“规定动作”的方式规范与形塑地方政府的行为，同时群体性公共事件又赋予地方政府一系列“自选动作”以完成维稳义务和社会平安。这就是凝聚闭合型政策体制的内源催动力。源于：论文发表网www.7ctime.com
第一，“凝闭型”政策体制的正当性（legitimacy）来自于的分权化改革和授权式经营。准论文导读：
确地讲，地方政府扮演一种式的谋利型政权经营者角色。在的“猫论”和“摸论”的实用主义思想和渐进调适发展路线的指导下，不同领域、不同层级、不同区域的政策试验成为推动地方政府创新的重要来源。中国政治决策和行政管理过程是在“体制化结构”和“人格化权力”背景中展开的，“打左灯往右转”式的变通性制度安排①成为地方政府“击鼓传花”的常用模式。这个过程有助于激发自下而上的主动性，激励行政、经济和立法制度的创新试验，并把切实可行的地方经验注入国家政策中去。这也是对于制度论者提出的经典命题——“在一个经济体制里，面对巨大的制度惯性和阻挠改革的势力，在不引进外国现成改革方案的情况下，如何推动制度演变”——的一种回答。地方政府在体制化结构中以人权的中低层人和权力的委托者双重角色出现，但是现实政治实践领域中，型地方发展主义模式体现出与地方的“契约关系”，促使政策体制保持了某种内在的弹性，地方政府拥有足够大的行政自由裁量权。面对弥散化的群体性公共事件，地方政府“凝闭型”政策体制适用于紧急状态下的公共事件处理，同时公共事件对动员机制和运动式治理模式的反弹作用也非常明显。
第二，在“凝闭型”政策体制中，与地方契约关系围绕“促进经济增长、保持社会稳定以及搞好计划生育”三项政绩考核为工作重心，地方政府官员在升迁的乌纱帽逻辑中毫无疑问已经和正在拥有更多的自主权，对地方的激励及约束乃至于控制策略也促使地方掌握了较多的深嵌于社会领域的自主性。在地方政府的理性选择中，有限的资源应该是在发展型公共政策中“把（好）钢用在刀刃上”，而不是针对弥散性的议题集束型的群体性公共事件到处“撒胡椒面”，“花钱买平安”或者“一票否决”的“刚性维稳”。对于地方政府来说，“一统就死，一放就乱”现象反映出央地关系的职责同构特性和地方政府间的无序重复竞争关系。在“是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”的差序政府信任格局中，政党科学领政执政与政府有效稳健行政之间存在张力。为了保持党的先进性和纯洁性以及政策的性和科学性，大多数时候采用“经济社会又好又快发展”来提供总体纲领和地方行动指南，在政治上无法容忍重大群体性公共事件的发生和发酵。可以说，针对遍地开花的群体性公共事件，政府成为治理的关键变量，地方政府只是行政末梢的执行常量。这在某种程度上已经在悄悄改变局部分权型的地方发展主义治理模式。 第三，在“凝闭型”政策体制的弹性空间中，政府对群体性公共事件的反应性干预对地方政府公共决策带来的影响不可忽视。地方政府往往扮演上级命令的等待者和决策失败的承担者。以环保抗争议题为例，当国家推行某些对社会整体而言是必要的政策时，政策的目标地区居民通过体制内或体制外的手段强烈干预并反对设施建设的草根运动就叫做邻避运动（Nimbyi Movement）。在提出“五位一体”的转型升级、科学发展目标的指引下，地方政府一方面要担当经济建设的排头兵，政治建设的谋划者，文化建设的引领者，还要成为社会建设的先遣队，生态文明建设的主导者，重视程度必须与保持一致，角色的多重化往往容易导致职责的模糊化和职能的去中心化，促使地方政府经常扭曲经营地方公共事务。
风险社会挑战“凝闭”体制
1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》一书中首次提出了“风险社会（risk society）”理论。这一理论强调随着工业化、市场化和全球化的推动，社会公众日益切身地感受到市场经济、先进科技和官僚行政等现代性带来的风险挑战。换言之，正是由于现代治理结构的变化，系统性的社会脱节，公民文化的疏离，导致现代民族国家处于高度的治理风险中。
在当前中国的改革和发展过程中，群体性公共事件频发。可以说，我们生活在一个快速现代化的变迁社会中，其成长阶段论文导读：
的不稳定性正在把我们带入一个“风险社会”。现代化理论认为，在一国经济成长的过程中，由于经济和社会的变迁，民众的教育水平、信息渠道等随之改善，政体无法吸纳不断上涨的参与需求，造成参与爆炸，最后导致层出不穷的社会冲突。社会冲突已经不仅仅是“成长的烦恼”和“成长的代价”，而且日益成为“成长的负担”，甚至是“成长的障碍”。
既然风险社会无处不在，是一种发展变迁状态中的常态，那么需要追问的是，公众如何认知、反应以及评估身边的各种风险？风险社会是一种前置化的背景，公众对社会风险的感知和评估是风险社会的结果，容易影响政府决策。最佳的方法是将风险社会作为自变量，那么公众如何认知和评估社会风险就是需要探究和重视的因变量，其中风险评估的方法和过程就是最为重要的解释变量。一般来讲，在“凝闭型”政策体制中，社会组织和社会媒介总是会率先担当起风险评估的职责。风险评估首先要求区分结构化因素和常识性因素。结构化因素在核能发电的案例中体现得非常明显，由于核能发电厂建设的技术壁垒，风险评估需要职能性和专业化的政府部门与专业社会团体的通力配合、紧密协商，采用专家咨询、关键公众接触等方法，然后公布于众。常识性因素体现在垃圾回收、填埋、焚烧等生活化的议题之中，此类风险环境的议题评估是公众参与的常识性课题，所在区域的政府公共管理部门需要直接召开公民会议的方式来参与决策和公布风险结果。其次，公共事件坚持风险评估结果导向对决策带来的一体两面影响，其中包含误判、延判和正解三种结果，对政府决策带来双面影响。
第一，风险社会的风险议题集束性表达和弥散化传播，迫使“凝闭型”政府采取多种方法来回应民意要求。被普遍采用的公共决策方式除了为人所熟知并且常见的关键公众接触（key contacts）、公民大会（public meetings）、咨询委员会（advisory committees）、公民调查（citizen surveys），社会媒体（social media）的兴起也带来了新型的虚拟社区集群化的参与方式。中国本土化的政府决策模式也在风险评估的无序传播的结果导向下，开始变得越来越开放、透明、和科学，“听证、公示、征询、论证”四位一体的决策方式正在逐步制度化、规范化和操作化。
第二，在快速工业化和社会建设的过程中，公民基于切身或间接利益层面的民意表达与基于“凝闭型”政府公共政策安排之间的矛盾，最后往往倒逼政府决策，其过程与结果未必科学合理。如前所述，邻避效应的缘由是双重的，一方面，民众的嫌恶不满情绪与设施的风险性和不确定性呈正相关，当邻避设施所造成的危害通过环保斗士和新闻媒体的正面加力行为，与政府失语和厂商禁声的阻力行为交织演进后往往会被不成比例地放大，进而导致许多补偿措施不易产生预期的效果。另一方面，政府对大型工程项目决策往往采取“阻力最小化”原则，多以专业考量为由进行封闭式决策，缺乏正当性的决策程序加上不对称的利益分配机制，更易加深本地居民的质疑态度和不满情绪，缩小理性讨论的空间，增加民众参与抗争活动的意愿。当国家面临着环境保护与经济发展相互冲突的关键摘自：毕业论文前言www.7ctime.com
时刻，政府在保护弱势群体与实践公共利益的十字路口上往往会陷入进退维谷的困境。而当环保抗争逐渐成为邻避型社区民众的模式时，如何将挥之不去的邻避情结转化为建设家园的正面力量，设法营造邻避型设施与社区居民间的双赢关系乃是当前政府应该努力的方向。换言之，如何从“邻避情结”的问题纠葛转型成为“迎臂效应（yes in my backyard， YIMBY）”的正面影响，是社会各界亟须深思的关键议题。
政策工具：从“单一”走向“混合”
由于“凝闭型”政策体制受到公共事件的外部冲击，政策体制首先采取了政策工具的调整策略。我们看到近年来体制内存在程度不同、形式各异的政策工具创新，政策内容逐渐走向精细化和复杂化。当代中国地方政府面对广泛社会议题，一项最基础性的工作是要探索公共权力权威性、市场化配置公共产品的混合型政策工具。完全依靠强制性权力的单一工具，已经越来越无法适应现时代，结合公权因素、市场因素和社会因素的多种工具的混合使用，开始成为政策现代化的一大趋势。当然，政策工具的选择意味着一些深层的政治选择，并有其内在的逻辑或机理，选择不同的政策工具将会引发不同的政治行动和带来不同的政治经论文导读：
济效应。
在城市化发展过程中，强制拆迁所引发的群体事件屡屡发生，严重破坏社会稳定、降低政府公信力、削弱经济发展成果、损耗政党执政权威。因此针对强制拆迁这一最为敏感和紧迫的议题，政策工具的选择绝不只是一个简单的效用叠加，而是一个复杂的政治经济问题，需要不断扩充政策工具箱，创新政策工具使用效应，寻找混合型政策工具。这里所涉及到的“混合型政策工具”，包括信息与劝解、补贴、产权拍卖、征税与用户收费等方式介入非政府部门的决策形成和政策执行过程，是一种包容性的政策创新过程。在此，呈现政府针对城市拆迁复杂程度进行政策工具创新的三个明显案例，并进而加以解释。 案例一：上海市近年来在城市房屋拆迁领域不断创新机制，形成了旧区改造事前征询制、数砖头加套型保底的补偿安置新标准等创新制度措施，其中试点推行拆迁工程综合保险，是最新举措。该保险由“动拆工程责任险”、“拆迁人员意外伤害险”和“被拆迁居民合法权益保证险”三项内容组成。其中的被拆迁居民合法权益保证险规定，若拆迁公司未按照法规政策实施拆迁，导致被拆迁居民实际得到的补偿低于应得的费用，或“先走”居民所获补偿低于“后走”居民，由保险公司予以赔偿，从而提高了动拆迁的公信力，得到被拆迁居民的认同。
案例二：成都市积极探索创新拆迁补偿安置模式，有新亮点。第一，对当地拆迁补偿项目及标准进行了统一；第二，充分尊重民意，推行模拟拆迁，当拆迁意愿率达到一定比例后，才启动模拟拆迁，反之则退出；第三，创新拆迁监管办法，加强对拆迁评标专家的管理，建立估价机构备选库，实行网上协议备案，统一安置房管理。
案例三：广州市以高科技信息化手段引领城市拆迁工作，成功推出“城市拆迁资源计划（URRP）”系统。该系统是由MIS、GIS、OA 组成的一体化管理平台，用信息化手段构筑了拆迁工作的新模式。
一般来讲，政策工具可分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。不同的政策工具选择对于政策目标的实现具有不同的收益率，用公式表示就是S（N）≥C（N）（其中，S（N）为每个政策受众接受一项政策的收益，而C（N）则代表接受一项政策带来的损失）。[2 ]自愿性政策工具由于很少或几乎没有政府干预，政策受众接受一项政策的收益最高；混合型政策工具，由于采取了自愿与强制的折中，政策受众的收益与政府推广成本接近持平；而强制性政策工具则是政策受众收益最小，成本最高，政府则正好相反，成本最小，收益最高。由于强制手段的使用节约了上层阶级必须用于购买下层阶级同意的资源，所以城市建设的初始阶段政府往往倾向于采取强制性政策工具，公权力与受众的认同处于完全对立状态，政策主体和政策受众都容易出现侵略性行为，屡屡出现暴力事件。
从效率损失的角度来看，在城市政府房屋拆迁手段上采用拆迁工程综合保险、模拟拆迁以及城市拆迁资源计划，就是兼具自愿性工具和强制性工具的混合型政策工具使用，具有内源生成和外压创新的特点。上海市拆迁工程综合保险的本质是将市场工具嵌入到安全政治的风险治理原则中。上海是国际化大都市，任何意外事件的风险扩散程度、一项政策的社会风险程度都要比其他城市要高得多，所以在个体化特征明显的社会集群中需要注入总体性社会的因子，将自愿性工具采用行政强制移植和推广的方法来进行政策创新，往往都能取得较好的效果。成都的模拟拆迁很大程度上是基于西南的地俗文化、民风和政策受众的主体心理偏好的政策创新方式。从成本收益上来看，任何政策工具的使用都倾向于采取强制力，但是政策受众的心理反应直接决定了政策工具的选择与收益的分配模式。模拟拆迁遵循了政策目标与政策受众的心理偏好保持一致的原则，这种选择让政策收益与社会福祉都得以提高。在粤港澳一体化建设加快的背景下，广州要强化与佛山的同城效应，发挥珠三角在外向型经济发展格论文导读：
局中的先发优势，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群，就必须创新社会管理方式。广州的城市拆迁资源计划符合这一路径。
在“凝闭型”政策体源于：如何写论文www.7ctime.com
制的自我调整中，既有路径依赖的特点，又有局部创新的特色，混合型政策工具的使用就是转型之中的政策内容运用，其复杂性体现出转轨政治的先验性，精细化体现出政策试验的开放导向。任何政策工具的选择都是在既定政治架构和现有运行制度的条件下作出的。在政府主导的后发赶超现代化模式中，特别是在由政府主导的城市规划建设过程中，自愿性工具通常不具备完全使用的条件。对于一个长期奉行高度集权的国家来说，官僚制的治理惰性随处可见，对权力强制性的过分迷恋导致政策工具选择模式陷入路径依赖的困境，理性的自负精神融入制度的设定和操作过程。因此，在建设成熟完善的市场经济社会过程中，需要摒弃制度架构的先天缺陷，着重考虑政策受众接受规则时的收益与效用以及政府决策的正当性问题，通过公共权力对公共资源的市场化权威性配置，以及新型价值观的潜移默化输入，给予政策受众充分的启蒙意识和选择自由，从而实现国家的目标。
从“凝闭”走向“参与”
“凝闭型”政策体制的存在有其必然性和合理性。在全能主义模式下，以制支撑的政治动员机制往往能够在一穷二白的经济条件下，针对重大国家目标不惜一切代价，汲取所有社会资源集中力量办大事，也能够在紧急状态下制止社会秩序出现全局性崩溃；在改革参与环境下，政府运动式治理模式能够在紧急和突发状态下迅速集聚和调动各方资源解决问题。但在网络治理时代，去中心化、信息传播的无序化和权威的破碎化等特征都在要求政府治理模式转型，建构面向开放社会的参与型政策体制势在必行。
根据伊斯顿的政治系统分析观点，政治输入是起点和前端，对政治转换和政策输出起着关键作用。即，政府治理创新的最重要内容实质上是政策体制的转变问题。从凝闭走向开放，首先必须倡导治理性互赖（Governed Interdependence）的路径，在国家—市场—社会三方实行平衡治理术。在政治建设层面必须高度重视宪政工程学建设，在顶层设计的高度期待时间表和路线图；在政府改革层面应该通过不断的机构改革和职能调整，承担和履行更多的社会公平正义职能，实现基本公共服务均等化；在社会改革层面，国家必须将信任植入社会，实现国家治理整体结构秩序的转型，进入制度化分权调控的新状态。
其次，参与型政策体制必须重视公共政策的科学化、性制定过程，同时在执行上要有人本主义的关怀精神。例如某特定政策是否花费太多的时间在利益集团的角逐中而迟迟无法定案出台，或者政府太过于迁就某些特定团体、个人，使国家整体资源无法发挥最大的效能；而在执行上，又因不同团体与个人的不当介入，令政策无法按先期规划得到具体落实，致使最先进的科学计划，在象征性执行、扭曲性执行、选择性执行等错乱的行为中屡屡失当，最后反倒成为尾大不掉的包袱。在台湾，早期邻避运动的口号是“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。行动者最早以中小型工厂为对象，后期汇入整个台湾转型的社会运动中。今天邻避运动在台湾已不多见，除了社会运动的合法化和制度化外，邻避设施建设方的“环保回馈”充满人本主义的情怀。在环评的严格监管和严苛条件下，建设方通常会将令人讨厌的邻避设施变得不讨厌，例如设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等，供附近民众免费（或打折）使用。此外，还有减免电费、减免土地相关税赋、给予奖学金等措施。[3 ] 再次，参与型政策体制必须找到公共事件与政策变迁的因果机制。大部分的研究表明，重大社会事件与公共政策论文导读：共政策变迁”的解释上，可作因变量结果（处罚型、道歉型、责令型或者变更型）和行为变项（强势控制出现VS.非强势）等因素分析。连接两个变量的中间解释变量有若干种手法复选项分析。复次，基于公共事件与政策变迁二者复杂性逻辑的探寻，需要设定一个“弹性靶向式”的国家治理模式。目前地方治理公共事件只有“一来一去
变迁两者之间的关系存在两个显著假设关系。假设1：公共政策体制越科学，重大社会事件发生的几率越小，反之亦然。假设2：重大社会事件的破坏性越大，公共政策变迁的可能性越大，反之亦然。重大事件为自变量，公共政策变迁为因变量。在自变量“重大环境事件”的解释上，可采取对政权的威胁规模人数（千人以上VS.千人以下）、形式（暴力VS.非暴力）、对象（/省政府、地方政府VS.企业组织或其它层级）、诉求（政府/行政诉求VS.其他诉求）和源于：毕业www.7ctime.com
弱势群体5种因素分析。在因变量“公共政策变迁”的解释上，可作因变量结果（处罚型、道歉型、责令型或者变更型）和行为变项（强势控制出现VS.非强势）等因素分析。连接两个变量的中间解释变量有若干种手法复选项分析。
复次，基于公共事件与政策变迁二者复杂性逻辑的探寻，需要设定一个“弹性靶向式”的国家治理模式。目前地方治理公共事件只有“一来一去”两个回合，第一种状态是运动中的社会发散靶向的射线机制，最直接最常见的是对准国家政权机关，包括与各级政府机关，此时作为固定设置和既存秩序的国家治理结构面临来自社会的巨大冲击，多数情况下只能被动应付。第二种状态是固定化的国家治理结构应对频繁发生的社会事件，学习能力和适应机制大幅度提高与健全，能够对社会事件进行回应和反应，但是由于欠缺治理模式的创新和结构化阻滞，仍然不能科学有效地应对，只能采用单向度的固定靶向疗法消解社会，例如头疼医头，脚疼医脚；单个谈判摆平；人民币解决人民内部问题等。目前我们需要达到的第三种境界，是所谓飞去来器式（boomerang pattern）的国家治理模式。即在不断的调试与纠错过程中，国家治理结构拥有足够的弹性与韧性，建立起“嵌入式吸纳”（Embedded Absorption）的新能力，与社会在双向运动中实现新的动态平衡。
注释：
①改革开放初期的变通性制度安排，大体上主要有以下四项：在土地仍归集体所有的条件下，恢复农民的家庭经营；实行“分灶吃饭”的承包制财政体制；生产资料流通、定价“双轨制”；构建对外开放中“经济特区”的“小气候”。见吴敬琏、黄少卿：《改革30年之四大变通性制度安排》，《中欧商业评论》，2008年12月刊。其双重作用是明显的，时至今日的刚性制度规则与地方的柔性变通安排已经成为常态。
参考文献：
郁建兴、徐越倩.从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案.马克思主义与现实，2004（5）.
加里·贝克尔，李杰、王晓刚译.口味的经济学分析.北京：首都经济贸易大学出版社，2000：297.
[3]崔筝.“邻避运动”在中国.新世纪，201