谈述地方政府地方政府融资平台风险研究

论文导读：放贷能否使借款主体按时偿还债务还是具有很大的法律和政策风险。3.对策分析3.1加强规范清理工作3.

1.1加强对融1234下一页

摘 要：地方政府融资平台在一定程度上缓解了政府资金压力，促进了城市建设发展。但在此过程中也凸现出到期难以偿债的风险问题。本文通过对这一风险问题的分析，找出造成风险问题的原因，并从金融机构、政府政策、融资平台等方面提出了降低这一风险的方法。
关键词：地方政府；融资平台；风险
1.引言
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。2009年以来，在国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以大力刺激经济增长的背景下，全国各地方政府融资平台快速增长。截止2009年末，全国共有8221家投融资平台公司，贷款余额为7.38万亿元，商业银行截至2010年6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元，其中存在严重偿还风险的贷款占比23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元，而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元。地方政府通过政府融资平台举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在推动城市基础设施建设以及应对金融危机冲击和扩大内需中发挥了积极作用。但与此同时，防范和化解平台贷款风险也十分必要。

2.地方政府融资平台风险分析

2.1信息不对称，风险难以分析

地方政府投融资平台依托于政府成立，与金融机构在地位上不对等，又缺乏公开的信息和风险披露机制。在这种情况下，金融机构和投资者很难洞悉投融资平台的真实运作和风险状况[3]。对于商业银行而言，投融资平台的资本金、贷款资金的用途、资产负债情况、流量情况和还款能力都是不清晰的问题，商业银行很难估计该贷款的信用风险等级，也就很难采取精确有效的风险监控及防范措施。当融资平台运营出现状况无法偿还贷款时，商业银行无从追回，只能转化为不良贷款或者是寄希望于政府偿债。

2.2过度负债，风险过大

有些地方政府为了追求当期政绩大举融资。由于存在信息不对称，金融机构很难根据融资平台公司自身情况对其进行风险评估，而是基于地方政府财政收支情况进行是否提供融资的决策。虽然银行可以控制自身对地方政府融资平台的融资总量，但却无法控制同业金融机构对融资平台公司的信贷投放。地方政府融资平台公司可通过多头融资扩大其资金来源。同时，地方政府融资平台公司也存在过度融资的动力，通过融资解决建设城建等建设资金来源问题，可以积累政绩[4]。上述因素导致地方政府融资平台最大限度利用杠杆扩大融资规模，导致了自身过度负债的问题，从而增大了还款风险。

2.3依托政府信用，实际资金难以保证

表面上，各投融资平台都具备政府的担保，但当地政府承诺的有效性依然过多依赖于政府的信用，而并非在法律上能够明确的体现。虽其资产总量较大，但经营性资产都很少，融资渠道也比较单一，公司缺乏通过自身运营产生利润的能力等问题。一旦面临资金链断裂等灾难的发生，当地政府根本就不具备还款的能力。其次，虽然有政府信用作担保，但我国一些地方政府偏离的领导，政府内部的运作不规范，地方政府的不当行为都有可能影响到政府本身的信用[5]。

2.4责任主体不明确

地方政府融资的主体表面上是政府下属的各融资平台，然而资金实际的使用者却是政府。地方政府投融资平台的投资决策是受到当地政府管理的，而其对外融资也具有政府的担保。然而，投融资平台本身也是企业法人，所以在现实情况中，很难明确界定平台债务的最终偿还人或者界定不同偿还人之间的还款比例，如若投资失误，责任主体也是模糊不清。一旦无法按期还款，则可能出现两方相互推托、无人承担的局面。

2.5面临较大的政策性风险

政府融资平台类融资期限一般为5年以上。在贷款期限内，国家宏观经济政策、产业政策、环保政策、区域政策、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台公司的经营产生较大影响，从而可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。对于一些建设项目以土地出让收益质押进行的融资，目前我国对地方的土地储备制度除了有一些基本的原则解释外，在整体的法律法规体系中上尚无明确解释，而对于融资与管理等问题也均无相关规定，因而银行机构对于在此种情况下巨额放贷能否使借款主体按时偿还债务还是具有很大的法律和政策风险。

3.对策分析

3.1加强规范清理工作

3.

1.1加强对融论文导读：

资平台的规范清理，建立评价体系源于：硕士毕业论文www.7ctime.com
对于现存融资平台的规范清理，应加强对地方政府投资建设项目的监管，防止地方政府官员随意做出投资决策，避免投资失败造成的损失。要做到这一点，需要从以下几方面入手。第一，地方政府要建立严格的审批制度来切实执行地方经济的发展规划。当届政府只能在自己的职能范围之内按照发展规划要求建设投资，严格杜绝过度超前的投资建设或者与规划不一致的项目展开。第二，当地政府宏观经济管理部门与当地负责投资建设的相关部门相配合，制定出台一套完整、合理合法的城市建设投资管理办法或制度。以制度的形式，明确政府相关部门在城市投融资中的职责与义务，进一步规范城市建设投资项目的审批及管理流程。第三，加强对地方政府投融资建设项目的审计监督。国家相关部门在安排地方政府的投资建设规划时，要建立完善的项目评价体系，充分确保地方资源的利用效率。项目评价体系要实行定性与定量相结合的综合评价，将最后评价结果作为地方政府投资建设项目重要的绩效考核目标，并为其他同类项目提供一个参考依据。
3.

1.2对现存债务的规范清理

对于现存债务，按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，重新核定借款人资质，重新审核每笔贷款是否均符合国家产业政策、行业政策和环保政策，是否符合国家制定的行业准入标准，报批手续、环评手续、用地手续以及规划手续等是否合规和完善。对发现的风险隐患，要及时督促借款人完善相关报批手续，确保融资合法合规。对于已进入表内的存量融资，为防止风险累积的系统性风险，可适度通过资产证券化等方式移出表外，分散风险[5]。 3.

1.3对新增融资的管理，严格控制新增授信

商业银行要严格遵守国家及监管的各项政策规定，不得再以地方政府出具的还款承诺、偿债基金等为依据提供授信[6]。每家银行都应当根据地方政府的财政支出能力，来确定相应的地方政府融资总量的上限额度，不得任意突破限额。商业银行要从借款企业和项目自身的经营性流着手，审慎评估还款意愿和还款来源，确保其成为一个具有商业可持续的一般公司类贷款。首先，在项目的设立时应对项目本身进行详尽的分析，尤其是对项目的资金筹集和股东情况方面的掌握了解至关重要，对于可能会存在问题的项目要谨慎对待。其次，在项目进行过程中的管理上，各商业银行应对于项目的财务情况进行逐月统计，查看当月财务报表，监督项目公司的资金使用情况，防止借贷项目资金挪作他用。另外对项目进行借贷的各银行间应加强彼此的合作，这样既能防止相互竞争所带来的不利影响，提高对项目的监控力度。同时也可以以银团贷款的形式对项目进行整体营销，有利于各银行在营销能力上的提升以及项目进行中的资金摘自：毕业论文小结www.7ctime.com
的协调管理。

3.2政策性引导融资平台健康发展

3.

2.1财税体制改革

地方政府事权、财权不对等是我国分税制改革遗留下来的问题，也是地方政府建立投融资平台的最主要原因。所以，要控制政府投融资平台的信用风险，就要从完善财税体制、合理平衡政府城市建设的事权与财权入手，降低地方政府对外部资金的依赖程度，实现城市建设的目标。适当调整和地方的分税比例，加大对地方的转移支付力度，从体制机制上增加地方政府的财政收入，使地方政府财权和事权尽量匹配，适当缓解地方财政支出压力。同时对于地方政府收入的结构矛盾问题，也要通过财税体制改革来解决，改变地方政府对“土地财政”的过度依赖[7]。 3.

2.2转变地方政府考核机制

我国现行的地方政府考核方法主要是从社会经济发展角度出发，以经济增长速度、投资规模、投融资平台数量及额度作为考核的重点，缺乏对地方政府资源利用效率的考核。这种考核机制导致部分地方政府仅追求短期的政绩，竞争强化，攀比效应突出，导致地方政府短期行为动因不断加强。在地方财力有限但又论文导读：
必须为完成下达的目标任务情况下，获取可能性较大的银行贷款便成为地方政府最紧迫的工作。但从长远来讲，不利于地方政府及城市的健康发展。因此，为了杜绝经济效益这一单一激励目标导致的盲目融资，政府应改变以GDP为主的政绩考核机制，代之以经济稳定优先并兼顾民意的考核机制。
3.

2.3拓宽融资渠道，融资平台市场化

目前我国地方政府投融资平台的融资资金主要来源于银行贷款，债务结构单一。一方面加重了银行的系统风险，另一方面加重了地方政府投融资平台的债务风险。尤其是对于非盈利性投融资平台，其本身没有经营收入，所有资金都来源于外部融资，单一的债务结构缺乏弹性，对于突发情况缺乏应对措施。因此，要鼓励地方政府投融资平台通过资本市场进行外部融资。逐步扩大地方政府发债的频率和范围，对地方政府融资平台公司也可通过资本市场直接融资，或通过信托融资、股权融资、产权交易等方式多渠道筹措资金，改变过度依赖商业银行贷款的方式，引导地方政府直接面对市场，接受市场监督，促进地方政府投融资行为的规范化。
3.

2.4加强融资平台信息披露

政府类投融资平台因为有政府支持，与投资者地位不对等，从而造成了双方信息不对称，这也是政府类投融资平台信用风险产生的原因之一。因此，要引入市场化约束条件，建立完善的信息披露机制。地方政府投融资平台要定期公布公司的财务报告、重要人事变更、重大投资项目及其他重大事项，以保证政府投融资平台的运营状况透明化[8]。用标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体融资行为，与银行建立定期沟通机制，密切工作联系，及时就拟融资项目进行对接沟通，主动、及时向贷款银行提供贷款使用计划及贷款归还安排计划。同时，地方政府也要定期公布政府的财政年度预算报告、政府重要人事变更及其他重大政府决策事项，保证投资者更好的获得政府投融资平台的信息。
3.

2.5建立融资平台自身管理机制

地方政府投融资平台通常由国有资产管理部门授权经营，隶属于政府管理，根据需要对城市资源、资产和城市投资建设项目分别成立子公司或企业进行分类经营和建设。企业对所属子公司或企业行使国有资产出资人职权，具有资产管理、资金管理、人事管理、投资和建设项目管理等职权。然而目前，融资平台的过度负债以及无法按期还债等情况，很大程度上归因于其自身管理人员经营能力，风险意识的缺乏。因此，国家应政策性引导融资平台建立自身管理机制。为地方性融资平台分派有管理经验的领导者，建立健全政企分开、产权明晰、责权明确、管理科学的现代企业制度，成为面向市场、自主经营、符合法规、运作规范的经营主体。
3.

2.6明确权责利关系

要明确划分公司各部门、各岗位的岗位责任、权力范围与利益。明确划分董事会、总经理、监事会各自权力、责任和利益，建立有效的公司治理机制，实现所有权和经营权的分离，形成对公司经理人员有效的激励和监督机制，最终保证公司制度的有效运行。为此，要对城投公司董事会的职责、国有资产监督管理机构的权力、城投公司管理层的激励和约束机制等进行合理的安排，形成科学的内在制衡机制，有效地协调利益相关者之间的责、权、利关系，保证企业的决策效率。
4.结论
地方政府融资平台是基于当前国情应运而生的产物，在一定程度上促进了城市发展。然而，随着还款期的到来，融资平台的偿债风险逐渐凸现。为促进这一平台的良性发展，降低地方放政府融资平台风险，金融机构需加强对存量债务的清理及对新增债务的审核。政府也应通过财税体制改革，转变平台考核机制，拓宽融资渠道，加强信息披露及建立融资平台自身管理机制等方式，使地方性融资平台健康发展，为城市建设提供资金基础。
参考文献
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方政府融资平台健康发展的政策建议[J].时代金融，2011（2）：121-128.
[7]成式、.地方政府融资平台融资若干新动向及思考[J].金融前沿，201

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[8]吴慧娟.地方政府投融资平台信用评价及风险管理[D].天津大学，2010.6.