试述探析对政府回购经济适用住房定价不足探析

论文导读：
我们知道经济适用房是由政府在房改过程中推出的一项新型房产种类，是为照顾中低收入家庭购买住房的一项优惠政策，是适合于中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房，是政府扶持的具有经济性和适用性的社会保障住房。所谓经济性，是指住房相对市场价而言是适中的，能够适应中低收入家庭的承受能力；所谓适用性，是指在住房的设计及建设标准上强调使用效果，并非降低建筑标准。
对于经济适用房，政府通常以无偿划拨的方式将土地交给开发商，同时给予各种费用的优惠或减免，限制开发商的利润，并以较低的规定销售给特定的中低收入家庭。对此各地各政府部门十分关注这项工作，如杭州市由于党委政府的高度重视，经济适用房的政策出台比较早，实施比较到位，不因房地产市场的变化而变化，始终控制在3000元左右，从而深受中低收入群体的欢迎，不仅减轻了这一人群的经济负担，而且大大改善了这一群体的居住条件。
但是，近年来综观全国各地在这一领域的形势并不乐观，出现了一些不良现象和问题，经济适用房政策各地不尽相同，也受到了不少层面人士的批评和抱怨。分析主要原因：一是一些地方经济适用房越来越不够“经济”，面积越造越大，也是随着房地产市场变化而变化。二是所谓经济适用房在某些地方是乎有些变味，一些高收入家庭千方百计变通理由，通过相关门路购买到了经济适用房，结果形成许多经济适用房购买者并非属于中低收入阶层，而是高级经济收入阶层。三是一些开发商利用所获得的经济适用房建设土地钻国家和政策的空子，变相搞商品房开发以谋取高额利润，将其建成本无资格享受土地税收优惠政策的“豪宅”、“别墅”。
针对这些情况和问题的出现，政府相继出台了一系列政策和规定。其中包括禁止未满5年的经济适用房上市交易；满5年的也需要先缴齐土地出让补偿金等费用后，才可以按普通商品房进行出售。但是考虑到近年来住房与租金的不断上涨，以及“阴阳合同”等不规范行为的大量增加，这种政策对于打击经济适用房的投机行为所产生的实际效果并不明显。面临经济适用房存在的诸多问题，国务院下发了《关于解决城市低收入家庭住房难问题的若干意见》，其中明确提出了经济适用住房的政府回购问题。笔者认为经济适用房一些不合时宜的政策和规定亟待转轨和创新。转轨和创新的办法应该有很多，这里仅就政府回购经济适用住房的定价问题进行一些探析。
在谈政府回购定价前，自然会涉及到经济适用住房回购制度的立法意图和合法性问题。关于立法意图，笔者的理解是回购制度是让经济适用住房回归它的本意。经济适用房一直的定义是“商品房”类型中的一种，但即使下该定义，它也是一种特殊的“商品房”，与普通商品房的本质区别是，经济适用住房是具有政策保障性质的住房。关于这点，最核心地反映在它的价值构成上，普通商品房的价值都是由购房人支付的对价构成的（如消费者支付10000元/平方米购买相应价值的商品房），但经济适用住房不是，它的价值是由购房人支付的对价和政府的投入（包括减免）合并构成的（如某经济适用住房价值10000元/平方米，但购房人仅支付3300元/平方米，其余为政府投入，如土地无偿划拨、城市基础设施配套费用的减免等）。也正是从这个本质区别出发，政府才有权制定经济适用住房特殊的建设标准（限定面积）、准入政策（限定对象）、销售（限定），乃至必要时出台流转政策（回购制度）等。
回购制度的立法意图是显而易见的。一是可以抑制投机，使经济适用住房的保障功能“归位”；二是可以建立“体内循环”，节约政府成本，改变“出售一套、沉淀一套”的不良状况。
关于回购政策的合法性问题，其实只要掌握两个方面的原则，那么是可以保证的。首先，“法不溯及既往”原则，只有回购政策出台以后出售的经济适用房才适用该政策（“法不溯及既往”原则的最大作用是保护行政相对人合理合法的心理预期，即使当初政策有漏洞、不完善，其责任也不应该由老百姓来承担）；其次，“合同约定”原则，回购政策出台后执行的经济适用房销售，双方必需在合同中约定符合一定条件下的政府回购。
在对回购政策的立法意图和合法性问题进行探讨后，再来着重分析一下回购的定价问题就比较好办了。可以说，回购的定价是整个政策能否如愿实施的核心问题。虽然政策意图是好的，合法性也没有问题，但如果定价问题没有把握好论文导读：
，政策也可能只是一件摆设而已。《北京源于：论文集www.7ctime.com
市经济适用住房管理办法》中第二十一条规定了政府回购制度（“经济适用住房只能自住，不得上市转让、出租或出借以及从事居住以外的任何活动，但可向申请人户口所在区（县）住房保障管理部门申请回购。”），政策一出台，就引起了各方关注，《中国经济周刊》以《北京经济适用房回购面临定价瓶颈》为题进行了专门分析。为什么回购经济适用房的定价问题这么至关重要？其实道理很简单，因为每个老百姓心里都有一本帐：如果回购定得低了，没有人愿意申请回购，仍然无法走出“销售一套、沉淀一套”的现状；回购定得高了，政府成本支出不说，抑制投机的目的还是无法实现。
那么，怎样的回购才是合适的呢？建设部政策研究中心副主任王珏林在评述北京市的回购政策时说“如何确定回购尤其需要仔细研究，即如何依据当时的购房、住房的折旧和现地段的经济适用房，核定出比较合理的。”国务院文件中也说到“由政府按照原并考虑折旧和物价水平等因素进行回购”。但话好说，事难做，如果要按照这个方法定价的话，恐怕只有一套一核价，才能达到“比较合理”了，但这样的话实际执行起来难度可想而知。
因此，笔者认为，既要科学又要简便地确定回购，其前提就是必须明晰经济适用住房的产权比例，即分别明确购房户的投入和政府的投入（包括减免），以共有产权的形式明晰经济适用房的产权份额。而国务院《关于解决城市低收入家庭住房难问题的若干意见》中已经明确的经济适用住房是“有限产权”的概念，为回购定价提供了直接依据。例如，某处新建经济适用住房市场价值7000元/平方米，其中政府投入（和减免）的土地出让金、市政配套等4000元，销售3000元（即个人投入3000元），那么政府和个人共有产权份额分别是4/7和3/7。这样明确的好处是：第一，变“暗贴”为“明贴”，让购房人清楚知道这套经济适用房政府投入了多少，清楚知道自己只是有限产权，清楚知道产权的份额；第二，政府回购行为可视为共有权人的优先购买权，法律依据更充分；第三，也是最重要的一点，为回购时的定价提供了直接依据。当该购房人符合一定条件，要申请政府回购时，政府所要作的事就是对该房进行市场价值的评估，比如市场价值达到了10000元/平方米，那么在这10000元/平方米中，政府和个人的比例分别还是4/7和3/7。这样，政府在操作回购时，只要将10000元/平方米的3/7支付给购房人就可以了。由此购房人享受了3/7产权部分的合理利润（当然，如果房价下跌时，也是合理损失），政府也享受了4/7产权部分的合理利润，谁都没有吃亏，公平合理地分享权利，承担义务。而且，这时候，政府也没有必要拘泥于政府回购一种方式，完全可以让购房人在政府回购和上市交易中二选一，因为结果是一样的。如果购房人选择了上市交易，其补缴差价额也是很方便计算的，把政府投入的4/7还给政府就可以了，购房人享受的还是自有部分（3/7）的市场增值部分。
综上所述，笔者认为之所以要明晰经济适用住房中购房人和政府投入的产权比例，是因为绝不仅仅是为了计算回购方便而作的技术处理，而是经济适用房的本质所决定的。经济适用房的本质就是政府投入、提供给中低收入人群的保障性质的住房，如果将其视为个人拥有100%产权的商品房，那么必然会给它的管理制度带来障碍和困难，这显然是与实施经济适用房政策的初衷相违背的。