谈人民银行论人民银行行政处罚核心条款完善

论文导读：
摘要：《人民银行法》第46条是立法者赋予人民银行行政处罚权的核心条款。其适用方式有直接适用和间接适用两种。通过对近年来人民银行部分分支机构行政处罚适用条款的分析可以发现，第46条并不能完全满足人民银行实施行政处罚的需要，建议对该条款进行完善。
关键词：行政处罚；依据；分析；完善
《人民银行法》第46条规定了人民银行对违反《人民银行法》第32条规定的9类行为的行政处罚措施，是赋予人民银行行政处罚权的核心条款。从近年来第46条在人民银行作出行政处罚决定时的适用情况看，该条适用性不强，应当有针对性地加以完善。

一、《人民银行法》第46条概述

现行《人民银行法》第46条规定：“本法第三十二条所列行为违反有关规定，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚；有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款；对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告、处五万元以上五十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条是由1995年颁布实施的《人民银行法》第45条“违反法律、行政法规有关金融监督管理规定的，中国人民银行应当责令停止违法行为，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究性质责任”修改而来。2003年修改原第45条的重要目的是强化法律责任的震慑、利益引导作用。具体表现在以下两个方面：一是通过提高罚款幅度来强化惩戒的力度。原第45条是针对20世纪90年代中期的银行业情况和当时国民经济发展水平设计的。实践证明，其存在惩戒力度不足、对利益引导作用较弱等问题，不能适应2003年修法时的人民银行履职的实际需要和社会经济发展状况。二是强化了对负有直接责任和领导责任的个人的责任追究，即从处罚责任机构拓展到了处罚责任机构和相关责任人员。从深层次上看，虽然承担责任的主体是机构，但导致责任产生的主体却是该机构中负责领导或实际操作的个人。直接对负有责任的个人进行处罚，其惩戒和教育的力度必然会大于仅仅直接对机构进行惩戒，再由其内部转化到相关责任人身上。
《人民银行法》第46条具有以下三个特点：一是针对性。该条适用范围主要限定于《人民银行法》第32条规定的9大类监管业务；二是广泛性。人民银行可以依据该条对金融机构、非金融机构以及负有直接责任的董事、高级管理人员、其他直接责任人员实施行政处罚；三是开放性。对于某些违法行为，一旦其他法律、行政法规根据违法行为情况制定或调整了行政处罚的种类和幅度，人民银行可以不必拘泥于第46条的规定，按照其他法律、行政法规的行政处罚条款作出处罚决定。

二、《人民银行法》第46条适用情况概述

(一)第46条直接适用情况概述

笔者对2003年至今中国人民银行武汉分行辖内各级分支机构①行政处罚适用依据进行了全面地调查研究。统计表明，第46条被直接完整适用的情况并不多见。
１.直接适用率较低。从业务分布上看，第46条主要作为对违反反洗钱规定的行为的处罚依据，少数用于作为对违反存款准备金管理规定的行为和中国人民银行经理国库规定的行为的处罚依据，未用于作为违反第32条其他7类规定的行为的处罚依据。从时间分布上看，主要是运用在2006年《反洗钱法》出台前，《反洗钱法》出台后就很少被直接适用。
2.直接适用时通常同时适用减轻处罚条款。从调研情况看，中国人民银行武汉分行辖内人民银行分支机构在直接适用第46条作为处罚依据时，通常会同时适用《行政处罚法》第27条关于减轻处罚的规定，大幅度降低行政处罚的金额。
３.对责任人处罚的规定从未被适用。第46条明确规定了对相关责任人的处罚办法：“对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告、处五万元以上五十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从调研情况看，武汉分行辖内分支机构未适用该规定对相关责任人进行行政处罚。
４.没收违法所得的规定从未被适用。《人民银行法》第46条明确规定了没收违法所得的规定：“有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍论文导读：业监管部门主要适用的《保险法》设定的处罚下限大多在10万以下。因此，从横向比较来看，第46条规定的下限偏高，不符合国家法制统一的基本要求。四、《人民银行法》第46条的性质分析《人民银行法》是人民银行履职的核心依据，是人民银行履职法律体系的“母法”。综观《人民银行法》的“法律责任”一章，立法者在制定第46条
以上五倍以下罚款”。从调研情况看，武汉分行辖内分支机构均未适用该规定没收违法所得。

(二)第46条间接适用情况概述

根据第46条规定，间接适用必须同时具备法律、行政法规规定了相应的处罚条款和属于《人民银行法》第32条规定的9大类违法行为两大条件。目前，除“与中国人民银行特种贷款有关的违法行为”和“违反清算管理规定的行为”等2类违法行为外，对其他7类违法行为的处罚均可转适用其他法律、行政法规作为行政处罚依据。所谓转适用，是根据第46条的规定适用别的法律规定，第46条起到的指引作用而非确定处罚种类和幅度的作用。从调研情况看，中国人民银行武汉分行辖内分支机构对“与中国人民银行特种贷款有关的违法行为”和“违反清算管理规定的行为”等2类违法行为未作出过行政处罚；对余下7类违法行为大部分转适用其他法律、行政法规进行处罚。

三、《人民银行法》第46条存在问题分析

如上所述，第46条很少作为人民银行行政处罚的依据，常常被束之高阁，即便适用也大打折扣，严重影响了该条的严肃性。笔者认为，该条主要存在以下三个方面的问题：

(一)未能涵盖人民银行整体监管业务范围

第46条的适用严格限定在第32条规定的9大类金融监管权限内。第32条未能涵盖人民银行的全部监管业务，如既未囊括金融统计等人民银行传统核心职责，也未涵盖人民银行管理征信业、管理金融控股公司等多项新增职责。第32条未能涵盖人民银行全部监管权限的不足导致第摘自：毕业论文www.7ctime.com
46条不能适用于人民银行整体监管范围。

(二)第46条不符合“过罚相当”的基本原则

行政法学理论要求做出行政处罚决定时要“过罚相当”，即对行政相对人强加的不利后果要和其违法行为的情节、社会危害性相适应，不能“轻罪重罚”或者“重罪轻罚”。而第46条规定的行政处罚的下限是50万元，在目前的经济发展水平下，即便是按照下限罚款对于绝大多数行政相对人来说也是一笔非常沉重的负担。从极端角度分析，即便行政相对人的违法情节非常轻，按照第46条的规定也必须处以50万元的罚款，从根本上违背了“过罚相当”的基本原则。

(三)第46条不符合法制统一的基本要求

从法制统一的角度看，以社会危害性为衡量标准，对类似违法行为设定的行政处罚标准应当大致保持一致。就人民银行常用的法律所设定的行政处罚幅度比较，《商业银行法》第77条对银行违反相关业务的处罚下限定在20万，《反洗钱法》第32条对金融机构违反相关业务的处罚下限也定在20万。对与人民银行同样具有金融监管的3个专业监管部门行政处罚适用的法律所设定的行政处罚幅度比较，银行业监管部门主要适用的《银行业监督管理法》第46条设定的处罚下限是20万；证券业监管部门主要适用的《证券法》设定的处罚下限大多在30万，《证券投资基金法》设定的处罚下限大多在10万；保险业监管部门主要适用的《保险法》设定的处罚下限大多在10万以下。因此，从横向比较来看，第46条规定的下限偏高，不符合国家法制统一的基本要求。

四、《人民银行法》第46条的性质分析

《人民银行法》是人民银行履职的核心依据，是人民银行履职法律体系的“母法”。综观《人民银行法》的“法律责任”一章，立法者在制定第46条时是将其定位为人民银行对各类违法行为进行行政处罚的核心条款，起到人民银行行政处罚兜底性条款的作用。
作为赋予人民银行行政处罚权的核心条款，第46条应当具有以下三个性质：一是实用性。该条应当能够被人民银行广泛适用。具体而言，应当能够满足多层次的需要，既要适应经济发达地区人民银行的行政处罚需要又要适应经济欠发达地区人民银行的行政处罚需要；二是适用性。一方面，当人民银行在其监管权限范围内发现违法行为，但没源于：大学生论文查重www.7ctime.com
有法律、法规、规章具体规定处罚措施时，第46条应当可以承担行政处罚依据的角色。另一方面，当其他法律、法规、规章规定的行政处罚措施不足以满足人民银行行政处罚需要，即当法律、法规、规章规定的“不利后果”和行政相对人违法行为的社会危害性、人身危险性不相适应时，第46条应当可以提供“适当”的行政处罚措施。三是统筹性。作为基本的兜底条款，其应当可以囊括人民银行开展金融监管过程中可能需要的各类处罚措施以及较宽的处罚幅度论文导读：46条的建议（一）扩大适用范围解决人民银行监管范围内有监管要求但无处罚规定的问题，做到“权责一致”。既包容原有的金融统计、支付结算等职责，以及新增的征信管理、金融信息管理等事项，又为未来人民银行职责扩张预留适用可能。具体而言，可以规定第46条和第32条脱钩，将“本法第三十二条所列行为违反有关规定”修改为“
。同时，还应当在囊括人民银行现有的监管职责的基础上，为人民银行未来的监管职责对应的处罚措施预留空间。

五、完善《人民银行法》第46条的建议

(一)扩大适用范围

解决人民银行监管范围内有监管要求但无处罚规定的问题，做到“权责一致”。既包容原有的金融统计、支付结算等职责，以及新增的征信管理、金融信息管理等事项，又为未来人民银行职责扩张预留适用可能。具体而言，可以规定第46条和第32条脱钩，将“本法第三十二条所列行为违反有关规定”修改为“违反人民银行监管事项的有关规定”。

(二)合理设计罚款幅度

(三)增加行政处罚种类

《行政处罚法》第8条规定了警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等多种行政处罚措施。从人民银行现有监管权限看，在人民币管理、外汇管理等多个方面人民银行应当具有除警告、罚款、没收违法所得外的多种行政处罚措施，以便和惩戒需要相适应。从人民银行未来监管权限发展来看，其监管事项不断丰富，也需要预留多种处罚措施。因此，应当在《行政处罚法》第8条规定的框架内为人民银行行政处罚的设置多项惩戒措施。

(四)统一行政处罚的标准

应当以违法情节的严重性和社会危害性为标准，使第46条设立的处罚幅度和其他金融法律法规对类似金融业务违法行为的处罚幅度大体一致，保持《人民银行法》设计的行政处罚幅度和其他专业金融监管部门适用的法律确定的行政处罚幅度大体一致，维护国家金融监管法律体系的基本统一。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
中国人民银行条法司，国务院法制办财经司.《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》修改解读[M].北京：中国金融出版社，2004.
　蒋黔贵.　全国人大法律委员会关于《中华人民共和国银行业监督管理法（草案）》和《中华人民共和国中国人民银行法修正案（草案）》修改情况的汇报[J].全国人民代表大会常务委员会公报，2004（1）.