谈谈支农加快推进财政支农资金整合

论文导读：
〔摘要〕 从目前全国试点区改革进展情况看，支农资金整合的基本状况为：投入多元化，加大对“三农”的支持力度，管理趋于科学。但是在改革过程中也出现了诸多问题，主要表现为：受现行支农投资管理体制所限，与地方在资金整合上存在矛盾；各级政府部门间利益协调较难，资金整合缺乏有效的制度保障；从“撒胡椒面”到“垒大户”，资金整合容易产生财政资金使用上的不平等。为此，要建立“项目分类、资金切块”分配机制，调动以县为主整合支农资金的积极性；完善政府支农投资分配与管理体制，切实改变目前“多头管理”的局面；选准产业，既避免“撒胡椒面”，也防止“垒大户”。
〔关键词〕 支农资金，整合效益，当前情况，问题，源于：毕业论文理工www.7ctime.com
建议
〔〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0066-03
财政支农资金整合是国家为了提高支农资金使用效率而采取的一项重要举措。财政支农资金整合为促进和加强资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了重要作用。但同时，多头管理的财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题，在某些环节上的效率低下已制约了其作用的正常发挥，影响了国家农业政策的贯彻落实。为此，财政支农资金整合问题应引起理论界的关注。

一、财政支农资金整合的当前情况

改革开放以来，政府通过积极的财政支持，在农田水利基本建设、水土保持、农业科研及技术推广等方面进行了大量投资，为提高农业生产力、增加农产品有效供给打下了坚实的物质基础。但是，国家财政支农政策在实施过程中却面临着很多问题，其中最为严重的问题之一是支农资金使用效率低下 〔1 〕。鉴于此，政府在全国范围内选择了50个县进行改革试点，试图通过资金整合、“打捆”使用的方法来解决支农资金利用效率低的问题。从各地实践来看，支农资金整合取得较好成效，整合意识和氛围逐步深入人心，支农资金管理工作出现新变化，试点县的农业农村经济得到较快发展。 〔2 〕与此同时，支农资金整合工作也得到了各方面的肯定，深受基层欢迎。
（一）资金投入多元化。通过支农资金整合，将不同层面、不同渠道的支农资金捆绑，统筹使用，促进了各类支农资金由“撒胡椒面”式的各自分散到“聚沙成塔”式的高度集合，不仅有效解决了支农资金分散使用、效率低下的问题，而且也使财政资金“四两拨千斤”的作用得到了充分发挥，激活和带动了全社会对农业农村经济社会发展的投入，形成了立体多元的支农投入新格局。〔3 〕据初步统计，2006年至2008年各级财政累计整合各类财政性支农资金359亿元，引导金融资本、企业资金和农民投入等社会资金628亿元。部分省、市县引导资金投入的渠道多、力度大，如2010年江西省18个省级试点县共整合财政支农资金

4.26亿元，引导社会投入16.41亿元，重点支持蔬菜、茶叶、香樟等产业发展。

（二）资金管理更加科学规范。一是促进了基层工作思路从“要钱”到“管钱”的转变。许多试点县的党政领导反映，支农资金整合之前主要是“跑项目、争资金”，整合之后主要是“定方向、管项目”，现在大部分的精力都放在机制创新、制度建设、监督检查、跟踪问效等支农资金的管理上。二是各部门之间的配合更加密切。基层财政部门反映，资金整合后，支农项目的立项不再由职能部门一家决定，而是由财政部门与各涉农部门集体会商、联合选定。而且在资金监管过程中，很多县充分利用人大、政协、纪检、监察、审计等部门的力量，加强支农项目及资金的监督检查，这不仅有利于加强财政部门与其他部门的密切合作，也有利于赢得其他部门对财政部门的理解和支持，促进财政支农工作的顺利开展。例如：江苏省盐城市亭湖区积极推行“项目公示制、竞争立项制、政府采购制、工程监理制、竣工验收制、县级报账制、决算审计制、管护责任制、绩效评价制、责任追究制”为主要内容的“十制”管理办法，确保项目建设每个环节的监管紧密衔接，财政资金安全有效。
（三）促进农村经济社会发展效果明显。通过整合财政支农资金，各地集中财力办大事，把有限的资金集中用于支持农业农村经济发展的重要方面，有力地促进了农业稳定发展和农民收入增加。一是农业生产生活条件得到较大改善。如：甘肃省2011年加大资金整合力度，省级整合资金约22.22亿元，比上年增加9.82亿元，增幅达79.2%，是历年整合力度最大、范围最广的一次。整合资金涉及11个大项目、9个部门，在大幅度增加对草食畜、蔬菜、苹果、节水农业等项目资金投入的基础上，新增小型农田水利建设重点县、1000万亩其他优质林果等重点项目。二是主导产业得到迅速发展。例如：重庆黔江区根据本地实际情况，重点培植烤烟、蚕桑、猕猴桃等特色优质产业，鼓励城乡各类企业参与农业产业化开发，扶持壮大农业龙头企业。三是农民收入得到较大幅度增加。通过支农资金的整合试点，带动了产业发展，创造了就业机会，促进了农民收入增加。如河北省巨鹿县项目区农民人均纯收入从整合前的2250元增加到3795元，增幅达68.7%。

二、财政支农资金整合中凸显的主要问题

从目前全国试点区改革进展情况看，财政支农资金整合虽然在一定程度上提高了资金使用效率，但是在改革过程中不少新的问题逐渐凸显出来。具体来说，主要表现在以下几方面：
（一）受现行支农投资管理体制所限，与地方在资金整合上存在矛盾。按照国家支农资金整合意见，县一级为基本单元，在整合政策执行过程中，需要综合平衡支农投资重点、规模和项目布局，这涉及部门职责分工的重新定位以及各方面利益调整。但是，受现行支农投资管理体制的限制，上级部门按“条条”拨付支农资金的格局短时间内不可能改变，而且这些资金大多是专项资金，要求专款专用。这样做虽然可以防止对项目的随意更改，有利于贯彻政策意图，但是同时也会由于管得过细过死而降低了资金使用效率，从而影响地方政府管理资金的积极性。一是从项目规划看，规划的刚性和弹性难以把握。虽然资金整合以县为基本单元，但是现实中基层涉农投资点多面广，牵涉千家万户，全局性、战略性的重大论文导读：农资金匮乏的一种无奈之举。县级财力薄弱，支农投入很大程度上依赖上级，在支农资金总量增长有限的情况下，为了不挫伤并发挥好基层在发展产业和建设农村基础设施上的积极性，在安排项目资金时不得不增加项目个数，缩小单个项目投资规模，其初衷是让有限的资金办更多的事，但往往事与愿违，建成后的项目难以发挥效益。而实施支农资金
投资项目是少数，更多的是诸如“六小工程”之类的改善农民生产生活条件的小项目。如规划过细，弹性过小，将抑制县级在农业投资上的主动性、灵活性；如规划过粗，弹性过大，则难以发挥对投资的指导和统筹作用，达不到整合投资的目的。二是从项目审批管理看，国家和省市管得过细，县级缺乏相应的自主权。比如，一些资金量很少的群体项目，项目审批、资金安排、资金管理、资金报账的权力都在县级以上，然而整合要求的执行机构却是县一级政府，前期工作环节和项目下达时间长，项目计划下达与项目实施脱节，结果造成管理成本高，资金使用效率低。三是从项目实施看，现行县级政府支农投资项目多是由一些行业主管部门和乡镇在实施，不少主管部门从工程设计、监理、施工到竣工验收等各阶段多是行业内“一条龙”，政府无法对支农投资项目加以监控，从而导致部分工程超标、质量问题、变更建设内容等现象发生。（二）各级政府部门间利益协调较难，资金整合缺乏有效制度保障。支农投入分散问题的根源在国家一级，本应从源头上对各类政府支农投资进行归并，并相应调整部门职责分工，再由省（市）和区县一摘自：毕业论文的格式www.7ctime.com
级依此相应进行部门职责分工调整和归并。然而实际上这一点很难实现，在国家加大支农资金倾斜力度的情况下，涉及支农资金整合的每一个政府部门都不希望原先拨付给自己的资金被其他部门所“整合”，而致力于成为资金整合的主导力量，去整合别的部门的资金。当最上层的资金整合都难以实现时，要求下级部门对资金整合利用，无可避免地将出现上下级之间各种对接方面的困难，并在下级部门之间出现各种协调上的矛盾，最终影响到支农资金的有效利用。正是由于政府部门间利益协调难，目前支农资金整合政策只能采用行政推动方式来进行，还没有建立起完善的制度性的工作机制。由于资金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局，并影响到某些行业部门的既得利益，不能使其产生资金整合的内在动力，加之缺乏有效的制度保障，因而会影响其策划、申报和实施涉农项目的积极性，并有可能导致区县支农资金总量减少。
（三）从“撒胡椒面”到“垒大户”，资金整合中容易产生财政资金使用上的不平等。“撒胡椒面”式的支农资金使用方法是基层政府在安排支农项目中常见的情况，它往往造成资金使用分散、效率低的后果。究其原因，虽然存在缺乏合理规划的原因，但是“撒胡椒面”式的使用也是某些贫困县支农资金匮乏的一种无奈之举。县级财力薄弱，支农投入很大程度上依赖上级，在支农资金总量增长有限的情况下，为了不挫伤并发挥好基层在发展产业和建设农村基础设施上的积极性，在安排项目资金时不得不增加项目个数，缩小单个项目投资规模，其初衷是让有限的资金办更多的事，但往往事与愿违，建成后的项目难以发挥效益。而实施支农资金整合虽然突出了重点项目、重点工程、重点区域的建设和发展，但由于目前县级支农投入总量有限，投资整合的同时也带来了面上投入资金的减少，特别是国家投资对面上发展的带动作用以及对农民自我投入和社会资金投入的引导作用减弱。以重庆市黔江区以工代赈资金为例，2006年该区按照整合要求，95%的以工代赈资金投入到了扶贫整村推进项目，但从普惠的角度看，全区只有4.5%的村和11%的农村贫困人口享受到了以工代赈政策扶持。由于投入范围缩小，很多村原来规划的村道路、人饮等项目因得不到资金扶持而无法启动，在一定程度上挫伤了乡镇政府和农民在建设农村基础设施上的积极性。

三、完善财政支农资金整合的建议

改革的经验表明，财政支农资金整合虽然表面上是资金、项目的整合，但实际上却涉及到支农投资管理体制存在的弊端。因此，如果不从问题的根源着手解决的话，单纯的资金整合很容易演变为建“示范点”的“样板工程”。因此，为了更好地发挥支农资金整合政策的作用，今后的改革可以在以下几个方面有所调整：
（一）建立“项目分类、资金切块”分配机制，调动以县为主整合支农资金的积极性。现行农业项目是在资金额度一定的情况下，由区县申报，国家和省市按照规定的投向进行统筹，这种方式的最大弊端在于，区县急于解决的一些实际问题由于受上级规定的限制而无法实施，区县一级几乎没有安排项目的主动权。但是国家却要求支农资金整合以县为单位，这必然造成与地方投资管理衔接上的混乱。因此，建议采取区县按照各自实际编制统一建设规划，经省市一级批准后，以年度计划的方式组织实施。国家管理的范围为大中型投资项目，对小型项目实行资金切块到省（市）、省（市）切块到区县，按照规划量力而行、自主安排。同时，加强对规划、计划执行情况的监督检查，使项目落到实处并发挥效益。
（二）完善政府支农投资分配与管理体制，切实改变目前“多头管理”的局面。支农投入分散、管理多头、效率低下，其问题的根源在国家一级。因此，建议从国家一级开始便要合理设置支农投资分配渠道，重点发挥财政部门的协调作用，与各涉农部门进行沟通协商，对各类政府支农投资进行归并，并相应调整部门的职责分工，重点理顺投资主管部门和财政主管部门在支农资金管理方面的职能定位，对支农项目实行相对集中管理，逐步实现由财政部门统一拨付支农资金，强化统筹协调，避免重复投资和分散投资，归并支出事项，降低管理成本，提高资金效益。省（市）和区县一级依此相应进行部门职责分工调整和归并。
（三）选准产业，既避免“撒胡椒面”，也防止“垒大户”。支农资金整合不应是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合明确支农资金的重点投向，提高资金的使用效益。因此，建议各地方政府应根据本地实际情况，慎重选择重点发展的产业。产业选择不宜分散，应选择一个有广泛群众基础，辐射带动力强的产业作为主导产业，以此为主线，综合推进各项建设。在具体产业选择上，应优先投入义务教育、交通、水利、医疗卫生等农村最基本的公共产品供给领域，集中投向农村基础设施建设和农村公益事业发展。重点支持农田水利、生态建设、现代农业和改善农村生产生活条件等农业项目。同时，加大对农业科研、新技术推广、市场信息服务等农业支撑服务体系建设的支持力度。通过产业发展打造支农资金整合平台，既避免“撒胡椒论文导读：政支农两千亿，农民受益毛毛雨〔J〕.半月谈，2004，（10）.〔2〕储德银，闫伟.财政支出的民生化进程与城乡居民消费——基于1995～2007年省级面板数据的经验分析〔J〕.山西财经大学学报，2010，（1）.〔3〕财政部农业司.握指成拳汇聚力量支农资金整合显成效〔J〕.中国财政，2009，（19）.责任编辑于晓媛上一页123
面”式的资金分散使用弊端，也防止“垒大户”式的“样板工程”建设，真正实现支农资金使用效益最大化的目标。
参考文献：
〔1〕刘 健，牛纪伟，段羡菊.财政支农两千亿，农民受益毛毛雨〔J〕.半月谈，2004，（10）.
〔2〕储德银，闫伟.财政支出的民生化进程与城乡居民消费——基于1995～2007年省级面板数据的经验分析〔J〕.山西财经大学学报，2010，（1）.
〔3〕财政部农业司.握指成拳 汇聚力量 支农资金整合显成效〔J〕.中国财政，2009，（19）.
责任编辑 于晓媛