探讨近海中国近海污染防治中环境非政府组织参与

论文导读：平方公里和2780平方公里。其中，渤海和黄海劣四类水质海域面积在上年度有较大增长的情况下（分别为17.95%和203.72%），本年度又有大幅增长，分别比上年增长了30.75%和46.09%；东海在上年度大幅增长的情况下（增长59.93%），本年度虽有小幅下降，但仍保持在高位；只有南海的劣四类水质海域面积有大幅下降。2009—2010年中国各主要海
摘 要：当前中国近海污染形势十分严峻。在近海污染防治中，环境非政府组织的参与十分必要。它不仅能够协助政府监督沿海工业企业的排污，而且还能够以其超越“地方主义”和“GDP主义”的优势监督沿海地方政府切实担负起防治职责。此外，在提高公众环保意识，动员社会力量参与防治；促成沿海地方政府在防治中的跨区域合作；筹集防治资金；以及利用专业知识协助政府开展防治等方面它都能够发挥重要的作用。
关键词：近海污染；防治；环境非政府组织；参与
1673—291X（2012）28—0119—04
20世纪90年代以来，随着中国沿海各地工农业生产的快速发展及涉海生产生活的日益频繁，近海污染问题开始日益凸显。近海污染不仅危及海洋生态系统的安全，而且也威胁着人们的生命健康，制约海洋经济的和谐发展。为此，沿海各地政府纷纷采取了防治措施。在近海污染防治中，政府组织的领导固然不可或缺，然而，非政府组织的参与也十分必要。

一、当前中国近海污染状况仍十分严重

所谓海洋污染是指“人类直接或间接地把物质或能量引入海洋环境（包括河口湾），以致造成或可能造成损害生物资源和海洋资源、危害人类健康、妨碍捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损害海水使用质量，和减损环境美观等有害影响”。近年来，随着海洋污染问题的日益严重，各级政府相继出台了一系列旨在保护和防治海洋污染的全国性、地方性法律法规，并采取一系列措施。但根据《2011年中国海洋环境状况公报》披露的数据显示，当前中国近海污染的形势仍然十分严峻。其中，最为突出的有以下几个方面：
1.主要河流污染物入海量居高不下。2011年，国家海洋局对54条主要入海河流进行了监测，经河流入海的污染物总量分别为：化学需氧量（CODCr）1 582万吨，氨氮（以氮计）32万吨，硝酸盐氮（以氮计）164万吨，亚硝酸盐氮（以氮计）7.6万吨，总磷（以磷计）23.6万吨，石油类8.1万吨，重金属2.5万吨（其中铜3 485吨、铅1 850吨、锌19 350吨、镉150吨、汞35吨），砷3 137吨。①其中，化学需氧量、氨氮、总磷、石油类、重金属、砷等污染物在上一年度出现大幅增长的情形下（上一年度分别增长33%、155%、38%、54%、28%、7%）[3]，本年度并没有出现好转，主要河流污染物入海量仍居高不下。部分河流污染物入海量甚至还出现了大幅上升。比如，经闽江流入海洋的化学需氧量、氨氮、总磷、重金属分别比上一年度增加了45.77%、25.42%、4

4.61%、222.34%。②

2.入海排污口超标排污状况普遍，排污口邻近海域污染严重。2011年，国家海洋局对445个入海排污口进行了监测，3月、5月、8月、10月四次监测结果显示，其中仅有121个入海排污口全年四次监测全部达标，仅占总数的27.19%，而四次监测中有1次以上不达标的却占了72.81%。尤其严重的是，四次监测中均超标排污有83个，占到总数的18.65%。
2011年5月和8月，国家海洋局分别对全国96个和95个入海排污口邻近海域水质进行了监测，结果显示：5月份有76个排污口邻近海域水质不能满足所在海洋功能区水质要求，占监测总数的79%；8月份有71个排污口邻近海域水质不能满足所在海洋功能区水质要求，占监测总数的75%；两次监测中，劣于第四类海水水质标准的排污口邻近海域分别占监测总摘自：毕业论文前言www.7ctime.com
数的71%和65%。8月，国家海洋局又对全国86个入海排污口邻近海域沉积物质量进行了监测，结果显示：其中30个排污口邻近海域沉积物质量不能满足所在海洋功能区沉积物质量要求，占总数的34.88%。在34个排污口邻近海域采集的贝类样品中，有16个排污口邻近海域贝类生物质量不能满足所在海洋功能区生物质量要求，占到总数的47.06%。可见，由于入海排污口超标排污情况比较普遍，致使入海排污口邻近海域的污染情况十分严重。
3.近岸海域水质污染严重，富营养化程度居高不下，赤潮频发。其实，不仅仅是入海排污口附近海域污染严重，事实上中国整个近岸海域的海水污染都非常严重。根据《2011年中国海洋环境状况公报》显示，中国近岸海域劣四类水质的严重污染海域面积达到4.38万平方公里，并且不少海域劣四类水质海域面积还在大幅增加。根据《2011年中国海洋环境状况公报》，2011年渤海、黄海、东海、南海劣四类水质海域面积分别为4 210平方公里、9 540平方公里、27 270平方公里和2 780平方公里。其中，渤海和黄海劣四类水质海域面积在上年度有较大增长的情况下（分别为17.95%和203.72%），本年度又有大幅增长，分别比上年增长了30.75%和46.09%；东海在上年度大幅增长的情况下（增长59.93%），本年度虽有小幅下降，但仍保持在高位；只有南海的劣四类水质海域面积有大幅下降。
2009—2010年中国各主要海区劣四类水质海域面积（单位：平方公里）
资料来源：根据《2011年中国海洋环境状况公报》相关数据统计而成。
由于近岸海域污染严重，导致近岸海域的富营养化程度几年来一直居高不下。2011年中国呈富营养化状态的海域面积约7.4万平方公里，其中重度、中度和轻度富营养化海域面积分别为21 860平方公里、20 640平方公里和31 800平方公里。①重度富营养化海域主要集中在大连旅顺近岸、辽东湾、渤海湾、江苏沿岸、长江口、杭州湾和珠江口等区域。其中，杭州湾和锦州湾的情况最为严重。据2010年的数据显示，杭州湾的富营养化指数已高达173，锦州湾的氮磷比高达332∶1 [3]。②受海水水质污染的影响，2011年中国管辖海域共发生赤潮55次，虽然相比2010年的69次有所下降，但仍属频发之列。
4.近岸海域生态系统多数处于亚健康状态，部分生态系统健康状况堪忧。河口、海湾、滩涂、珊瑚礁、红树林、海草床等是中国近岸海域主要海洋生态系统类型。《2011中国海洋环境状况公报》虽然未直接公布各类型生态系统的总体健康状况，但《2010年中国论文导读：
海洋环境状况公报》显示，在2010年国家海洋局所监测的18个海洋生态系统区中，处于健康状态的海洋生态区仅占14%，而处于亚健康和不健康状态的比例却高达76%和10% [3]。其中，杭州湾和锦州湾处于十分不健康的状态。总体而言，中国近岸海域生态系统状况令人担忧。以上所论及的仅仅只是当前中国近海污染较为突出的几个方面的表现。实际上，除了如上所论的方面之外，海洋大气污染物沉降通量的不断增大，以塑料制品和聚苯乙烯泡沫碎片为主的大量海洋垃圾，以及时有发生的重大溢油事件都使中国近海污染形势愈加严峻。可以说，防治中国近海污染问题已经成为摆在有关各方面前的一个重大挑战。有效回应这一挑战，它需要政府、沿海工农业企业以及社会公众的通力合作，同时也离不开环境非政府组织的参与。

二、近海污染防治中环境非政府组织参与的必要性

近海污染的形成主要有两大来源：一是陆源污染，二是海洋开发利用带来的污染。其中陆源污染是主要根源，海洋污染物总量的85%以上来自陆源污染物[4]。不论是陆源污染，还是海洋开发利用带来的污染，污染的主要制造者都是沿海工农业企业。因此，近海污染防治离不开沿海工农业企业的参与。而规范和监管工农业企业生产过程中的排污是政府的职责，同时，作为公共事务的主要管理主体，防治近海污染也是其本职工作之一。因此，在近海污染防治中，政府扮演着领导核心的角色。然而，不论是工农业企业，还是政府组织，它们在近海污染防治中都存在一定的局限，这些局限凸显出了环境非政府组织参与近海污染防治的必要性。
1.协助政府监督沿海企业的排污，弥补政府监管力量不足。近海污染的主要制造者是沿海工业企业，因此，近海污染防治需要工农业企业切实有效地处理其生产过程中产生的废气、废水和废物。然而，企业是最典型的“经济人”组织，企业的经济人理性决定了其行为的本质是追求以最小的成本获得自身利益的最大化。而包括海洋在内的环境是最典型的公共物品。因此，企业实际上是缺乏主动保护环境、切实有效地处理“三废”的内在动力的。因为，处理“三废”增加的只是自身的生产成本，而环境方面的收益却是不能为其带来明显的收益，至少这种收益不能由自己独享。
由于企业缺乏主动处理“三废”的内在动力，因此企业对“三废”的处理只能依赖政府来监管。要确保企业严格遵守排污标准和要求，政府监管需要十分到位，这意味着高昂的监管成本不可避免。姑且不论政府（主要沿海地方政府）是否切实完全地履行监管职责，仅就政府监管执法队伍与工农业企业数量上的不成比例而言，完全监管到位实际上是很难做到的，这使得企业与政府监管之间的博弈在所难免。这便是部分企业私排、偷排屡禁不止的原因所在。如果环境非政府组织参与到近海污染防治中，它可以成为这场博弈的第三方力量，以自己乃至通过发挥自身的网络化优势发动社会公众等方式协助政府监管企业排污。因此，从弥补企业缺乏处理“三废”的内在动力，政府监管力量不足以致难以监管到位的角度看，近海污染防治中环境非政府组织的参与十分必要。
2.扮演压力性团体角色，督促政府落实防治职责。作为公共事务的主要承担者，政府在近海污染防治中起着领导核心的作用。根据《海洋环境保护法》第5条规定，中国海洋环境管理涉及国家环境保护总局、国家海洋局、中国海事局、农业部渔业局、军事环境保护部门等机构，海上执法单位涉及中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和边防等五个部门[5]。也就是说，中国海洋环境的管理与保护是一种多头管理体制。在近海污染防治中，多头管理意味着很可能出现相互推诿的情形。要确保有关部门切实落实自己的相关职责，需要有其他监督性力量的介入。从国际环境治理的实践看，环境非政府组织完全可以很好地充当这种力量。
环境非政府组织不仅能够以第三方力量的形式监督专事海洋环境管理的政府部门落实其职责。更为重要的是，它还能敦促沿海地方政府切实担负起自己在近海污染防治中的职责。前文曾提及，近海污染的最主要来源是沿海工农业企业在生产过程中形成的陆源污染，而对其排污的监管更主要的是需要依赖沿海地方政府，因此，在近海污染防治中沿海各地方政府肩负着更为重大的监管与防治职责。可是，它们往往并不切实地完全落实自己的职责。因为，海洋具有流动的天然特点，这使得海洋环境和海洋生态具有整体性、统一性和系统性的特征。而中国1.8万公里的海岸线一侧却分布着11个省、自治区、直辖市。这就形成了海洋环境的整体性与行政区划的独立性之间的矛盾。这一矛盾导致了各地方政府在近海污染防治中相弈。首先，实施环境治理投入甚多，却摘自：毕业论文选题www.7ctime.com
往往收效甚微，环境治理相对经济发展，不是地方政府政绩可以彰显的，所以各地方政府易于缺乏治理资金投入上的积极性[6]。其次，由于海洋环境的整体性，即使毗邻省市之间A省积极投入近海污染防治，严格规范本省企业的排污，而此时B省若没有采取同样的措施，不仅防治收效甚微，而且A省会因为防治资金的大量投入和严格规范本省企业的排污而使本省经济发展受到影响。在“GDP主义”思维的影响下，最终的结局往往是大家相互观望，谁也不会完全落实自己的防治职责。此时，如若环境非政府组织参与到近海污染防治中，其公益性和非行政性特点决定了它能够很好地超越“地方主义”，进而扮演起监督沿海各地方政府落实防治职责的角色。国际环境治理的实践证实，环境非政府组织扮演压力性团体的作用是非常有效的。
可见，不论是从协助政府监督工农业企业排污，还是从其能够很好地超越“地方主义”和“GDP主义”，充当压力性团体监督沿海地方政府落实自己防治职责的角度看，在近海污染防治中，环境非政府组织的参与都显得十分必要。当然，环境非政府组织在近海污染防治中的作用还远不限于此。

三、近海污染防治中环境非政府组织的功能发挥

非政府组织是以增进公共利益为组织目标，以社会公共事务为管理对象，以非权力手段为组织运作基础的公共组织[7]。一般而言，非政府组织具有公益性、自愿性、民间性、非营利性等特征，既不是政府的一部分，也不被公共机构所控制。环境非政府组织是众多论文导读：与治理.中国海洋大学学报：哲社版，2006，（5）：1—6.兰红燕.浅析中国海洋环境污染及防治.河北师范大学学报：哲社版，2010，（1）：74—77.崔凤，赵晶晶.长三角近海海洋环境管理立法研究.东方论坛，2008，（1）：106—111.高力.公共学.北京：高等教育出版社，2006：56.徐步华，叶江.浅析全球非政府组织在应对全球环境
类型的非组织中的一类，是以致力于环境保护为目的的非政府组织。20世纪90年代以来，它开始出现并活跃于中国环境保护领域，取得了诸多令人瞩目的成绩。但在中国近海污染防治中，非政府组织的参与还比较缺乏。事实上，在近海污染防治中，它除了可以协助政府监管工农业企业排污，敦促地方政府落实切实落实防治职责外，它还能够发挥其他一系列的作用。1.提高公众环保意识，动员和组织社会力量参与近海污染防治。如前文所言，陆源污染是近海污染的主要来源，而陆源污染除了工农业企业的排污外，人们日常生活中的排污也是其重要来源。因此，近海污染防治离不开公众环保意识的提高。虽然政府也致力于环保宣传，但其身份常使公众易于形成被动和强迫之感，甚至感觉自己的某些权益将被剥夺。换言之，政府的环保宣传并不易于被公众所接受。而非政府组织则不然。由于其公益性、非、贴近群众等特点，使之更易于为公众所接受。因此，非政府组织可以利用这一优势，广泛宣传环保知识、普及环保理念，提升人们的环保意识，同时它还能够通过组织公众亲临现场见证被污染的海域，唤起人们对海洋污染的关注，进而动员起广泛的社会力量参与到近海污染防治中来。
2.促成近海污染防治中跨区域实质性合作。海洋环境的整体性与行政区划的独立性之间的矛盾，使近海污染防治中跨行政区域的合作十分必要。而地方政府又难免有自利的“地方主义”情节，这往往使跨区域合作的共识很难达成。甚至即使已经建立了某些跨区域的协调机制，也常常是貌合神离。非环境政府组织本就是一种超地域性的组织，同时，其非行政性、非营利性、公益性的特点，使之既没有政绩压力也没有利益束缚，这使其能够很好地超越“地方主义”。由此，它可以通过游说、协调、施加批评性压力等方式，乃至以直接组织的方式促成沿海地方政府在海污染防治中的建立跨区域的合作机制或体制。在其中，它可以通过充当观察员甚至诉讼主体的角色敦促各地方政府落实合作协定，真正担负起各自的防治职责。
3.帮助筹集近海污染防治资金。近海污染防治需要投入大量的资金。在当下中国，这些资金的投入主要还是依赖于公共事务管理主体的政府。姑且不考虑沿海各地方政府的“地方主义”和“GDP主义”情节，仅从部分沿海省市财政赤字以及现阶段各地方政府需资金投入的领域甚多这一角度看，沿海各地方政府也确实很难保证在近海污染防治中能够投入大量资金。环境保护资金的缺乏其实也是一个世界性的难题。为此，科斯和庇古曾分别提出实施环境产权配置和征收环境税的主张。实际上，环境产权很难清晰界定，环境税也存在计量上的困难，二者的操作性都不强，至少在当下的中国，还很难指望通过这一路径来筹集防治资金。因此，可以说当前中国近海污染防治所需的资金总体上还是比较缺乏的。而在弥补近海污染防治资金不足这一点上，环境非政府组织的作用是不容忽视的。非政府组织可以利用自身公益性、非营利性的优势向热心环境保护的社会公众、企业等社会组织，乃至向国际性组织募集资金，从而一定程度上弥补或者缓解中国近海污染防治资金不足的问题。
4.发挥专业优势，协助政府有效开展近海污染防治。专业性是非政府组织的一大特点。大多数的非政府组织在成立伊始就将组织目标订立的十分具体明确，并根据组织目标设定标准来吸纳成员。这使其内部聚集了一大批有志于某一领域问题之解决及精通这一领域专业知识的专门人才。可以说非政府组织的专业性特点十分突出。环境非政府组织也同样如此。以至人们将科学知识和专业知识视为非政府组织在全球环境治理中之“软权力”的重要来源[8]。在近海污染防治中，环境非政府组织的专业优势实际上是大有可为的。它可以利用其专业优势，协助政府更科学、合理、有效制定防治政策、设计防治规划、拟定防治方案，甚至直接参与到防治措施的具体实施和操作中，最终使防治更加科学合理有效。
总之，面对当前中国近海污染日益严峻的形势，环境非政府组织参与近海污染防治不仅十分必要，而且作用甚广。
参考文献：
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Environmental NGOs Participate in Chinese Inshore Pollution and Control
JIANG Di—zhong
（Shanghai Ocean University，College of Humanities，Shanghai 201306， China）
Abstract：Presently， the Chinese inshore pollution is very serious.In order to control the inshore pollution， the Environmental NGOs论文导读：necessary.Itnotonlycansupervisetheenterisepollutiondischarge，butalsocansupervisethegovernmentresponsingforthecontrolinshorepollution.Inaddition，itcanpromotethepeople’sconsciousnessofenvironmentalprocection，mobilizethesocialpowerparticipationincontrolinshorepol
participation is very necessary.It not only can supervise the enterise pollution discharge，but also can supervise the government responsing for the control inshore pollution.In addition， it can promote the people’s consciousness of environmental procection， mobilize the social power participation in control inshore pollution， collect money for control inshore pollution， and push the coastal government establishing the inter—regional cooperation mechani in control inshore pollution.
Key words：inshore pollution；control；environmental NGOs；participate
[责任编辑 吴明宇]